Werk:jurisPK-Vergaberecht
Herausgeber:Heiermann/Zeiss/Summa
Autor:Schneevogl
Auflage:5. Auflage 2016
Stand:21.08.2018
Quelle:juris Logo
Zitiervorschlag:Schneevogl in: Heiermann/Zeiss/Summa, jurisPK-Vergaberecht, 5. Aufl. 2016, § 22 UVgO Zitiervorschlag
§ 22 UVgO   Aufteilung nach Losen

(Fassung vom 02.02.2017, gültig ab 02.09.2017)

(1) Leistungen sind in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Bei der Vergabe kann auf eine Aufteilung oder Trennung verzichtet werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern. Der Auftraggeber kann festlegen, ob die Angebote nur für ein Los, für mehrere oder für alle Lose eingereicht werden dürfen. Er kann, auch wenn Angebote für mehrere oder alle Lose eingereicht werden dürfen, die Zahl der Lose auf eine Höchstzahl beschränken, für die ein einzelner Bieter den Zuschlag erhalten kann.
(2) Der Auftraggeber gibt die Vorgaben nach Absatz 1 bei Öffentlichen Ausschreibungen und Verfahrensarten mit Teilnahmewettbewerb bereits in der Auftragsbekanntmachung, ansonsten in den Vergabeunterlagen bekannt. Er gibt die objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien in den Vergabeunterlagen an, die er bei der Vergabe von Losen anzuwenden beabsichtigt, wenn die Anwendung der Zuschlagskriterien dazu führen würde, dass ein einzelner Bieter den Zuschlag für eine größere Zahl von Losen als die Höchstzahl erhält.
(3) In Fällen, in denen ein einziger Bieter den Zuschlag für mehr als ein Los erhalten kann, kann der Auftraggeber Aufträge über mehrere oder alle Lose vergeben, wenn er bei Öffentlichen Ausschreibungen und Verfahrensarten mit Teilnahmewettbewerb bereits in der Auftragsbekanntmachung, ansonsten in den Vergabeunterlagen angegeben hat, dass er sich diese Möglichkeit vorbehält und die Lose oder Losgruppen angibt, die kombiniert werden können.
Hinweis: Die UVgO ersetzt die Bekanntmachung der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen - Teil A (VOL/A) - Ausgabe 2009 - vom 20. November 2009 (BAnz. Nr. 196a, BAnz. 2010 S. 755). Sie tritt nicht bereits mit der Bekanntmachung im Bundesanzeiger in Kraft, sondern wird erst durch die Neufassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 55 der Bundeshaushaltsordnung bzw. für die Länder durch die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen in Kraft gesetzt. Nach ihrer Inkraftsetzung gelten die Vorschriften der UVgO für die Vergabe von Liefer- und Dienstleistungsaufträgen unterhalb der Schwellenwerte gemäß § 106 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (EU-Schwellenwerte) - (BAnz AT 07.02.2017 B1, S.1; BAnz AT 07.02.2017 B2).
Hinweis vom 24.07.2017
Hinweis: Die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) ist für den Bund und seine Behörden am 2. September 2017 durch die Neufassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 55 Bundeshaushaltsordnung in Kraft getreten (BMF-Rundschreiben vom 01.09.2017 – II A 3 - H 1012-6/16/10003:003 nebst Anlage).
Hinweis vom 04.10.2017


Gliederung

 Rn. 1
 Rn. 4
 Rn. 5
 Rn. 6
 Rn. 13
 Rn. 23
 Rn. 25
 Rn. 29
 Rn. 35
 Rn. 40
 Rn. 42
 Rn. 45
 Rn. 51
 A. Allgemeines 
1§ 22 UVgO dient der Umsetzung des in § 2 Abs. 4 UVgO verankerten Grundsatzes der Mittelstandsförderung. Die Vorschrift normiert – im Gleichlauf zur Parallelvorschrift des § 30 VgV – in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis, dass öffentliche Liefer- und Dienstleistungsaufträge unterhalb der EU-Schwellenwerte grundsätzlich in Losen zu vergeben sind. Indem der Auftrag aufgeteilt wird, erweitert sich der Wettbewerb erheblich, da dadurch die Teilnahme kleinerer und mittlerer Unternehmen (KMU) gefördert wird, deren eigene Kapazitäten oftmals nicht für die Ausführung des Gesamtauftrags ausreichen würden. Erweiternd zu der allgemeinen Vorgabe der Losvergabe regelt § 22 UVgO für den Bereich der Liefer- und Dienstleistungsvergabe das Verfahren bei der Aufteilung von Aufträgen durch Auftraggeber in Lose. Die Vorschrift regelt damit vor allem, wie der Auftraggeber bei einer losweisen Vergabe Loslimitierungen1 und Loskombinationsmöglichkeiten in vergaberechtlich zulässiger Art und Weise bestimmen kann. 
2Materiell-rechtlich erklärt § 22 Abs. 1 UVgO zwei Varianten der Loslimitierung – eine transparente vorherige Bekanntgabe dieser vorausgesetzt – für zulässig: Die sog. Angebotslimitierung (Satz 3) bedeutet, dass der Auftraggeber zwar losweise ausschreibt, die Bieter aber nicht die Möglichkeit haben, auf alle Lose ein Angebot abzugeben.2 Ferner regelt die neue Vorschrift die sog. Zuschlagslimitierung (Satz 4). Bei dieser sind die Bieter nicht darin beschränkt, für wie viele Lose sie ein Angebot abgeben; sie dürfen allerdings nur auf eine begrenzte Anzahl ihrer Angebote den Zuschlag erhalten. Vor Kodifikation der losweisen Vergabe gab es zumindest Literaturstimmen3, die die Zulässigkeit der Loslimitierung in Abrede gestellt haben. Auch die 3. Vergabekammer des Bundes hatte zumindest Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Loslimitierung angemeldet, da eine solche Limitierung eine gesetzlich nicht explizit legitimierte Zugangsschranke aufstellen würde.4 Im Übrigen stellte die Rechtsprechung aber die Zweckmäßigkeit solcher Limitierungen heraus und leitete hieraus auch die Zulässigkeit des Instituts ab.5 Diese Zulässigkeit wird heute sowohl in § 22 Abs. 1 UVgO für den Unterschwellenbereich als auch in § 30 Abs. 1 VgV i.V.m. § 94 Abs. 4 GWB für die Vergabe oberhalb der EU-Schwellenwerte ausdrücklich bejaht. Der diesbezügliche Streit ist daher hinfällig geworden. 
3§ 22 Abs. 3 UVgO erweitert die im Zusammenhang mit der Zuschlagslimitierung stehenden Möglichkeiten des Auftraggebers dahingehend, dass er – soweit Angebote für mehrere oder alle Lose abgegeben werden können und ein einziger Bieter den Zuschlag für mehr als ein Los erhalten kann – die Aufträge über mehrere (Losgruppen) oder alle Lose vergeben kann (Loskombination). 
 B. Grundsatz der losweisen Vergabe (Absatz 1 Satz 1) 
4Seinem eindeutigen Wortlaut nach konstatiert § 22 Abs. 1 Satz 1 UVgO die Pflicht des Auftraggebers, Liefer- und Dienstleistungen grundsätzlich in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Nach dem Wortlaut („und“) besteht die Pflicht zur Teillosvergabe neben der Pflicht zur Fachlosvergabe. Das heißt, dass mit der Erfüllung des einen nicht die Pflicht zur Überprüfung des anderen erlischt. Wesentliche Voraussetzung für die Vergabe nach Losen ist die Teil- und Trennbarkeit der Leistung. 
 I. Unterscheidung zwischen Teil- und Fachlosen 
5Die Fachlosbildung findet statt bei Aufteilung eines Auftrages in qualitativ abgrenzbare Fachgebiete. Im Baubereich spricht man insoweit regelmäßig von den sog. Gewerke(n). Maßgeblich für eine solche Fachlosbildung ist, ob sich für die betreffende Leistung zum Zeitpunkt der Entscheidung des Auftraggebers für die Fachlosbildung ein eigenständiger Anbietermarkt herausgebildet hat.6 Im hier häufig allerdings für § 22 UVgO nicht relevanten Bereich der Bauleistungen können die Allgemeinen Technischen Vertragsbedingungen (ATV) der VOB/C Anhaltspunkte für eine gewerksweise Aufteilung bilden. Eine vergleichbare technische Vorschrift für Liefer- und Dienstleistungen fehlt naturgemäß. Nach der Rechtsprechung gilt Folgendes:
 Ein Leistungsteil kann sich bereits dann als Fachlos darstellen, wenn gewerberechtliche Vorschriften und/oder die allgemein- oder regionalübliche Verkehrsanschauung eine Abgrenzung zulassen.
 Wenn sich für die zu beschaffenden Leistungen jeweils ein eigener abgrenzbarer Markt herausgebildet hat, sind diese Leistungen jeweils als Fachlos aufzufassen.7 Indizien für die Herausbildung eines solchen Marktes sind:
 -Teilung im Hinblick auf Qualifikation und Entlohnung des eingesetzten Personals;
 -unterschiedlicher Marktauftritt und andere Wahrnehmung der Marktgegenseite;
 -Herausbildung kleinerer Unternehmen, die sich auf spezifische Leistungen des betrachteten Teilmarktes spezialisiert haben, oder organisatorische Trennung in größeren Betrieben;8
 -unterschiedliche Qualitätsanforderungen und Kalkulationsgrundlagen;
 -unterschiedliche Intervalle der Leistungserbringung (Unterhaltsreinigung täglich, Glasreinigung zweimal im Jahr).9
Bei der Teillosbildung teilt der Auftraggeber eine Gesamtleistung mengenmäßig in abgrenzbare Teilleistungen auf (quantitative Aufteilung). Dies kommt insbesondere dann in Betracht, wenn es sich um eine Beschaffung von größerem Umfang handelt.
 
 II. Vorgaben an die Anzahl und Größe der zu bildenden Lose 
6§ 2 Abs. 1 Satz 1 UVgO gibt nicht vor, wie viele und wie große Lose zu bilden sind. Dem Auftraggeber steht hierbei ein Gestaltungspielraum zu.10 Maßgeblich zu berücksichtigen ist bei der Losbildung, dass sie dem Ziel dient, mittelständische Interessen zu fördern. Auf die Bildung von Teillosen wirkt sich dies dergestalt aus, dass deren Umfang so zu bemessen ist, dass ein mittelständisches Unternehmen den Auftrag finanziell und organisatorisch bewältigen kann. Der Zuschnitt von Fachlosen ist so zu wählen, dass vor allem bei einem beabsichtigten Gesamtprojekt, das ggf. eine oder mehrere (komplexe) Aufgaben enthält, diese möglichst von solchen Leistungen abgetrennt werden, die durch mittelständische Unternehmen erbracht werden können. 
7Die in § 22 Abs. 1 Satz 1 UVgO niedergelegte grundsätzliche Pflicht zur losweisen Vergabe stellt den Auftraggeber häufig vor die Schwierigkeit, eine mittelstandsgerechte Losgröße zu finden. Bei der Bestimmung der Losgröße müssen die Auftraggeber die Besonderheiten der jeweiligen Branche berücksichtigen, der die Lieferung oder Leistung überwiegend zuzurechnen ist. Es kann dabei auf den seitens des BMWi aufgestellten „Leitfaden mittelstandsgerechte Teillosbildung“11 und das dazugehörige Excel-Berechnungstool zurückgegriffen werden.12 Ergänzend ist für die Bestimmung der Grenzen auch die KMU-Definition der Empfehlung 2003/361/EG der Europäischen Kommission vom 06.05.2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen13 zu Grunde zu legen. Diese beziehen sich zwar auf den Oberschwellenbereich, können aber in den jeweiligen Grundzügen auch für die Bestimmung im Unterschwellenbereich herangezogen werden, da der Grundsatz der Mittelstandsförderung auch hier gilt. 
8Soweit der Auftrag keine gravierenden Besonderheiten aufweist, sollte der Loszuschnitt so gewählt werden, dass mindestens ca. 50% bis 66% der aufteilbaren Gesamtleistung durch mittelständische Unternehmen erbringbar sind. Es handelt sich hierbei jedoch nicht um eine feststehende prozentuale Grenze. Dies entspricht auch dem Schutzzweck des § 2 Abs. 4 UVgO, nach dem Mittelständlern die Möglichkeit zur eigenständigen Beteiligung eingeräumt werden soll. 
9Lose sind zudem technisch und wirtschaftlich stets sinnvoll zu gestalten. Dabei lassen sich weder für Fach- noch für Teillose allgemeingültige Regeln aufstellen. Die Aufsplittung richtet sich nach den auftragsbezogenen Erfordernissen des Auftraggebers, dem Leistungsgegenstand und nicht zuletzt auch nach der Marktüblichkeit. So wäre beispielsweise die Lieferung von Fahrzeugteilen für Endabnehmer zumeist als marktunüblich einzustufen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass sich die Märkte und Angebotsgepflogenheiten selbstverständlich stetig weiterentwickeln und verändern. Dies muss auch der Auftraggeber kontinuierlich prüfen und beachten. So wurde für den Fall von Reinigungsdienstleistungen entschieden, dass sich für die Fensterreinigung mittlerweile ein ausreichend eigener Markt herausgebildet hat, der die Bildung von Fachlosen für die Fensterreinigung erforderlich macht.14 Derartige Entwicklungen sollten im Rahmen der praktischen Anwendung von § 22 i.V.m. § 2 Abs. 4 UVgO bedacht werden. 
10Auf eine solche marktorientierte Betrachtung stellt auch das OLG Koblenz ab.15 Das Gericht befasst sich in einer Entscheidung mit der Frage, ob bei der Lieferung von nicht endmontierten Abfalltonnen an Haushalte, Endmontage der Tonnen vor Ort und Erfassung der Tonnen in einem Identifikationssystem eine Aufteilung rechtlich geboten ist. Eine Pflicht zur Fachlosaufteilung besteht hier nach richtiger Auffassung des Senats nicht, da sich nach der im einschlägigen Markt üblichen Praxis für die einzelnen Leistungsbestandteile (noch) kein aufgabenspezifischer Markt entwickelt hat. 
11Praxishinweis: Ein zur Fachlosaufteilung verpflichtender aufgabenspezifischer Markt ist erst dann anzunehmen, wenn die Anzahl der Fachunternehmen für die entsprechende Leistung zu jeder Zeit eine wettbewerbliche Vergabe ermöglicht. Insbesondere anspruchslose Tätigkeiten, die keine besonderen Fachkenntnisse erfordern, sind nicht geeignet, um eine Pflicht zur Fachlosbildung auszulösen. Wichtiges Indiz für das Vorliegen einer anspruchslosen, nicht zur Fachlosaufteilung verpflichtenden Leistung ist, dass diese Leistung auch von Unternehmen anderer Branchen mit völlig anderem Kerngeschäft als bloße Neben- oder Serviceleistung angeboten wird.16 
12Daher besteht auch nach der Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses zu Gunsten der losweisen Vergabe in § 22 Abs. 1 Satz 1 UVgO keine Pflicht, eine Leistung allein deshalb in Lose aufgeteilt auszuschreiben, weil allein tatsächlich-technisch die Möglichkeit besteht, dass mehrere Abschnitte einer Leistung von verschiedenen Wirtschaftsteilnehmern erbracht werden können. Für die Anwendung des in § 22 Abs. 1 Satz 1 UVgO normierten Regel-Ausnahme-Verhältnisses ist daher stets der auf dem Grundsatz der Mittelstandsförderung nach § 2 Abs. 4 UVgO basierende Telos der Vorschrift zu berücksichtigen. Zutreffend hält die Rechtsprechung fest: „Die Losvergabe ist […] kein Selbstzweck, sondern soll möglichst vielen Unternehmen die Teilnahme an einem Vergabeverfahren ermöglichen.“17 
 C. Ausnahme von der losweisen Vergabe (Absatz 1 Satz 2) 
13Der Auftraggeber muss sich bei seiner Entscheidung über die Gestaltung der Ausschreibung bewusst sein, dass eine Gesamt- oder zusammenfassende Vergabe nach dem Willen des Gesetzgebers die Ausnahme sein soll. Eine Mittelstandsförderung um jeden Preis verlangt die Verordnung jedoch nicht. Es wird weder eine marktunübliche Trennung des Auftrags in Einzelteile noch eine unwirtschaftliche Zersplitterung des Auftrages gefordert. Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 UVgO sieht der Verordnungsgeber einen möglichen Verzicht auf eine Aufteilung oder Trennung vor, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern. 
14Bei der Auslegung dieser Regelung ist stets die Entscheidung des Normgebers zu berücksichtigen, dass die losweise Vergabe von öffentlichen Aufträgen den Regelfall darstellen soll und Auftraggeber damit grundsätzlich zur losweisen Vergabe verpflichtet sind. 
15Eine Vergabe mehrerer Lose bis hin zu einer Komplettvergabe aller Lose an nur einen Bieter ist aber auch nach § 22 UVgO nicht per se ausgeschlossen, sondern kann im Einzelfall aus mehreren Gründen erforderlich sein. Es ist daher zu klären, ob eine Loslimitierung im Einzelfall für den Auftraggeber zumutbar ist. Ist die Schwelle des Zumutbaren überschritten, was durch Abwägung zu bestimmen ist18, kann der Auftraggeber sich gegen eine vollständige oder partielle Loslimitierung entscheiden. 
16Daraus folgt: Die üblichen Nachteile, die der losweisen Vergabe quasi immanent sind (z.B. erhöhter Verfahrens- und Prüfungsaufwand, Schnittstellenkoordinationsleistungen etc.) und ein gewisses Maß nicht übersteigen, rechtfertigen die Abweichung von dem normierten Regelfall genauso wie die Annahme der bloßen Zweckmäßigkeit der Komplettvergabe19 nicht. Zu diesen typischen Nachteilen gehört auch, dass die losweise Vergabe aufwendiger, im Einzelfall fachlich-technisch komplizierter und mit Mehrkosten in der Verwaltung verbunden sein kann.20 Gleiches gilt für den „Nachteil“, dass die Auftragsausführung durch mehrere Unternehmen mit einer Mehrzahl an Gewährleistungsgegnern und ggf. sich überlagernden Mängelgewährleistungsfristen einhergeht.21 
17Diese Nachteile können vor dem Hintergrund, dass sie der losweisen Vergabe quasi wesensimmanent sind, jedenfalls in Form einer formelhaften oder pauschalen Begründung eine einheitliche Vergabe nicht ohne weiteres rechtfertigen. Der Auftraggeber muss vielmehr Nachteile, die üblicherweise mit einer Losvergabe verbunden sind, nach dem Willen des Verordnungsgebers zugunsten der Mittelstandsförderung grundsätzlich hinnehmen.22 
18Anders ist dies nur dann, wenn die Nachteile der losweisen Vergabe im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung des konkreten Leistungsgegenstandes, der zeitlichen und qualitativen Rahmenbedingungen des Projekts und der beim konkreten Auftraggeber vorhandenen Verwaltungsstrukturen geprüft und bewertet worden sind und danach nach Überzeugung der Vergabestelle davon auszugehen ist, dass eine Losaufteilung im Ergebnis unzumutbar wäre. Erforderlich ist daher immer eine Einzelfallbetrachtung, die durch den Auftraggeber nachvollziehbar zu dokumentieren ist. In eine solche stets im Einzelfall und an dem konkreten Beschaffungsziel des Auftraggebers orientierte Abwägung können dabei vor allem die folgenden Erwägungen einfließen bzw. relevant werden:
 Unwirtschaftliche Zersplitterung: Der Auftraggeber kann der Gefahr einer unwirtschaftlichen Zersplitterung23 z.B. dann durch eine Gesamtvergabe entgegenwirken, wenn eine Vielzahl unterschiedlicher technischer Geräte geliefert werden soll, die zur Erreichung des Beschaffungszweckes miteinander verbunden werden müssen. Das Gesamtgefahrenpotential, dass sich die Lieferverzögerung eines einzelnen Auftragnehmers auf das gesamte Projekt auswirkt, und die mögliche Inkompatibilität von Geräten verschiedener Hersteller können im Einzelfall die einheitliche Vergabe rechtfertigen.24
 Erhebliche zeitliche Verzögerung: Eine (bloße) zeitliche Verzögerung, die durch eine losweise Vergabe entsteht, etwa wegen zusätzlichen Zeitaufwands für die Abstimmung der einzelnen Auftragnehmer untereinander oder wegen fehlender Synergieeffekte, ist für sich genommen noch keine ausreichende Rechtfertigung für die Gesamtvergabe. Erst wenn durch die zeitliche Verzögerung erhebliche wirtschaftliche oder andere Nachteile entstehen, die die ordnungsgemäße Leistungserbringung an sich gefährden, rechtfertigt dies eine Zusammenfassung von Losen.25
 Sicherung der Einheitlichkeit der Leistung: Als weitere Fallgruppe, die eine Gesamtvergabe zulässigerweise stützen kann, kommt die Sicherung der Einheitlichkeit der Leistungen in Betracht. Der Rechtfertigungstatbestand ist hier erfüllt, wenn der angestrebte Projekterfolg/das Beschaffungsziel bei der Vergabe in Losen nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand gesichert werden kann. Die Überwachung und Verfolgung von Mängelansprüchen kann die einheitliche Vergabe nur rechtfertigen, wenn sie ungewöhnlich erschwert wird.26
 
19In diesem Kontext steht auch die Problematik bei komplexen Systembeschaffungen oder ÖPP-Strukturen: Kennzeichnend und für die Rechtfertigung einer in solchen Strukturen unverzichtbaren Gesamtvergabe ist der Umstand, dass es sich dabei regelmäßig um eine integrierte (Gesamt-)Leistung handelt, die ihre wirtschaftlichen Vorteile maßgeblich auch aus dem interdisziplinären Management aller Leistungsbereiche (Bau, Planung, Lieferung, Betrieb und/oder Finanzierung) generiert. Sowohl Bieter als auch Auftraggeber sind hier darauf angewiesen, dass die technischen, betriebswirtschaftlichen, rechtlichen und sonstigen fachlichen Segmente eng miteinander verzahnt sind. Erst diese Synthese ermöglicht es in der Regel, die Vorteile einer ÖPP-Struktur fruchtbar zu machen. Eine Losaufteilung wäre hier sinnwidrig.27 Nichtsdestotrotz muss der Auftraggeber diese Gründe im Einzelfall prüfen und darlegen. 
20Ihre Grenzen finden die Berücksichtigung des Mittelstandsschutzes und der Grundsatz der Chancengleichheit für kleinere Unternehmen aber letztendlich in gewisser Weise auch dadurch, dass die Definition des Beschaffungsbedarfs selbst allein durch den Auftraggeber erfolgt. Den Gegenstand der Leistung/des Beschaffungsgegenstandes bestimmt allein die Vergabestelle. Eine Vergabe in einzelne Teil- oder Fachlose kommt somit nicht in Betracht, wenn diese in ihrer Summe den mit dem Beschaffungsprojekt verfolgten Beschaffungszwecken nicht mehr entsprechen und insoweit der angestrebte Projekterfolg konkret gefährdet wäre.28 
21Auch technische Gründe können gegen eine vollständige oder partielle Loslimitierung sprechen. Dies können etwa architektonische Zusammenhänge oder Ziele einer interdisziplinären Zusammenarbeit29 sein. Auch die Vermeidung zeitlicher Friktionen kann im Einzelfall gegen eine Loslimitierung sprechen. 
21.1Bislang wurde das Vorliegen technischer Gründe bejaht, wenn davon auszugehen war, dass der Beschaffungsbedarf in der vom Auftraggeber angestrebten Qualität bei einer losweisen Ausschreibung nicht erreicht werden kann, weil das Risiko besteht, dass der Auftraggeber Teilleistungen erhält, die zwar für sich betrachtet jeweils ausschreibungskonform sind, in ihrer Gesamtheit jedoch nicht zusammenpassen (vgl. VK Bund v. 20.12.2016 - VK 1-122/16).
Dass die Entscheidung, ob eine Gesamtvergabe gerechtfertigt ist und was die tatsächlichen und rechtlichen Anforderungen hieran im Konkreten sind, bislang nicht umfassend bestimmt ist und daher zahlreiche Unsicherheiten für den Auftraggeber birgt, spiegelt sich auch in der Rechtsprechung wider. So sind beispielsweise nahezu zeitgleich divergierende Entscheidungen durch Nachprüfungsorgane zum Unterhalt von Flüchtlingsunterkünften ergangen. Die VK München stellte fest, dass für die Bereiche Management/Betreibung, Reinigung, Catering und Objektbetreuung mit Hausmeistertätigkeit zur befristeten Unterbringung von Asylbewerbern jeweils eigene Märkte bestünden. Daher seien die einzelnen Leistungen grundsätzlich als Fachlose zu vergeben (vgl. VK München v. 12.08.2016 - Z3-3-3194-1-27-07-16). Dagegen beschloss die Vergabekammer Berlin, dass im Bereich der Flüchtlingsunterkünfte regelmäßig ein interdisziplinärer Managementaufwand anzunehmen sei. Die Betreuung einer Flüchtlingsunterkunft stelle eine politisch-gesellschaftliche Ausnahmesituation dar, die schließlich eine Gesamtvergabe rechtfertigen könne (vgl. VK Berlin v. 16.08.2016 - VK-B1-23/16).
Aktualisierung vom 21.08.2018
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22Im Ergebnis kommt es also darauf an, ob die Teilung des Auftrags im konkreten Einzelfall vernünftigerweise geboten erscheint.30 
 D. Loslimitierung 
23Die Angebots- und Zuschlagslimitierung sowie die Regelungen zur Loskombination sind Gestaltungsmöglichkeiten, die dem Auftraggeber im Rahmen seines Bestimmungsrechts zustehen.31 Ob und inwiefern er von diesen Möglichkeiten Gebrauch macht, liegt im Ermessen des Auftraggebers. Daran ändert die Regelung in § 22 UVgO nichts. Eine generelle Pflicht zu einer entsprechenden Regelung – hier: Los- oder Zuschlagslimitierung – durch den Auftraggeber besteht nicht32. Dahingehende Entscheidungen des Auftraggebers sowie seine entsprechenden Erwägungen sind im Übrigen auch rechtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Dem Auftraggeber steht insoweit eine Einschätzungsprärogative zu. Die rechtliche Kontrolle durch die Nachprüfungsinstanzen beschränkt sich daher darauf zu ermitteln, ob nur sachgerechte und willkürfreie Überlegungen in die Einzelfallabwägung eingeflossen sind und die anerkannten Bewertungsgrundsätze eingehalten wurden.33 Dabei ist insbesondere das Leistungsbestimmungsrecht des Auftraggebers zu beachten. Denn das Vergaberecht sichert nicht Wettbewerb um jeden Preis oder allein subjektive Bieterrechte, sondern soll im Unterschwellenbereich vielmehr vorrangig als Verfahrensrecht zur Umsetzung haushaltsrechtlicher Vorgaben gewährleisten, dass eine Beschaffung den jeweiligen Anforderungen des Auftraggebers entspricht. Der Auftraggeber tritt als Nachfrager auf dem Markt auf. Er muss dabei nicht um jeden Preis bestimmte Marktteilnehmer bedienen. Er bestimmt – geleitet durch den Grundsatz der Privatautonomie –, welchen Bedarf er hat und wie er beabsichtigt, diesen zu decken. Am Auftrag interessierte Unternehmen haben sich darauf einzustellen.34 
24Die Loslimitierung und die Loskombination verfolgen dabei als integraler Bestandteil des Schutzgedankens der mittelständischen Interessen vielfältige Zwecke:
 Verhinderung einer Konzentration der Vergabe eines in Lose aufgeteilten Auftrages auf einen oder sehr wenige Bieter.35
 Streuung technischer, wirtschaftlicher oder zeitlicher Risiken sowie Verhinderung einer Abhängigkeit des Auftraggebers von nur einem Auftragnehmer.36
 Berücksichtigung mittelständischer Interessen, da – gerade bei einer Aufteilung in Gebietslose (Versorgung mit Pharmaprodukten, Entsorgungsleistungen, allgemeine Daseinsvorsorge) – ein Absehen von der Loslimitierung Großunternehmen bevorzugt und sich konzentrationsfördernd und wettbewerbsmindernd auswirkt.37
 Mittel- und langfristige Aufrechterhaltung des Wettbewerbs, da ein Absehen von der Loslimitierung und die dadurch hervorgerufene Bevorzugung von Großunternehmen mittelfristig zu einer Schwächung von kleinen Unternehmen führen könnten.38
 
 I. Angebotslimitierung (Absatz 1 Satz 3) 
25Nach § 22 Abs. 1 Satz 3 VgV kann der Auftraggeber festlegen, ob die Angebote
 nur für ein Los,
 für mehrere oder
 für alle Lose
eingereicht werden dürfen (sogenannte Angebotslimitierung).
 
26Sowohl mit Blick auf das „Ob“ als auch das „Wie“ der Angebotslimitierung ist dem Auftraggeber Ermessen eingeräumt. Die Entscheidung des Auftraggebers und dessen Erwägungen müssen allerdings auf einem vollständig und zutreffend ermittelten Sachverhalt (letzteres bezieht sich vor allem auf die Ermittlung des jeweiligen Anbietermarktes/der Branche und dessen Besonderheiten, z.B. Größe/Leistungsfähigkeit der Anbieter etc.) beruhen und dürfen nicht auf Ermessensfehler, insbesondere Willkür, zurückzuführen sein. Es besteht demgemäß, wie bereits erörtert, keine Pflicht zur Angebotslimitierung. Ebenso besteht – soweit der Ermessensspielraum nicht ausnahmsweise auf Null reduziert sein sollte – keine Pflicht, den Zuschnitt der Angebotslimitierug in einer bestimmten Art und Weise vorzunehmen. 
27Die Aufteilung eines Auftrages in Lose schließt nicht per se aus, dass mehrere Lose an nur einen Bieter vergeben werden. Eine Angebotslimitierung kann diese Möglichkeit aber sinnvoll beschränken, um den Wettbewerb zu stärken und vor allem eine im Einzelfall ggf. erforderliche Unabhängigkeit der verschiedenen Leistungserbringer zu gewährleisten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die nach § 22 Abs. 1 Satz 1 UVgO grundsätzlich statuierte Pflicht zur Losbildung ad absurdum geführt würde, wenn die Beschaffung von vornherein darauf gerichtet ist, alle gebildeten Lose komplett nur an einen Bieter zu vergeben. Ob und inwieweit eine Angebotslimitierung zweckmäßig oder sogar geboten ist, ist anhand der Umstände des Einzelfalls und der mit einer Loslimitierung verfolgten Zwecke zu bestimmen. Das dem Auftraggeber eingeräumte Ermessen eröffnet hier grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum. Es ist allerdings zu beachten, dass die Begründungsanforderungen an eine Gesamtvergabe bzw. an das Absehen von einer Loslimitierung mit der Größe eines Beschaffungsprojekts steigen.39 Unabhängig von dem Umfang des Beschaffungsvorgangs streiten für eine Angebotslimitierung stets die Effektuierung des Grundsatzes aus § 22 Abs. 1 Satz 1 UVgO, die mittel- und langfristige Sicherstellung einer wirtschaftlichen Beschaffung im Wettbewerb als auch die Minimierung des Ausfallrisikos für den Auftraggeber, etwa im Falle einer Insolvenz.40 
28Die Angebotslimitierung nach § 22 Abs. 1 Satz 3 UVgO knüpft sowohl an die Strukturierungsphase der Vergabe durch den Auftraggeber als auch an die Angebotsabgabe an. Hat der Auftraggeber festgelegt, dass der Bieter ein Angebot nur auf ein Los oder eine Losgruppe abgeben kann, muss der Bieter entscheiden, auf welche Lose er am besten verzichten kann. Insofern findet eine Vorselektion der Angebote auf Seiten des Bieters statt. Der Auftraggeber kann dadurch entlastet werden, da die Einreichung einer Fülle von nicht erfolgversprechenden Angeboten vermieden wird. In der Praxis wird sich der Auftraggeber bei der Entscheidung über die Angebotslimitierung die Frage stellen, ob seine Kapazitäten derart begrenzt sind, dass eine angemessene Auswertung der zu erwartenden Angebote nicht gewährleistet werden kann. Im Übrigen kann eine Angebotslimitierung gegenüber der Zuschlagslimitierung in solchen Fällen vorzugswürdiger sein, in denen die Lose in etwa das gleiche Volumen besitzen und die jeweiligen Zuschlagskriterien sich gleichen. In extremen Fällen, in denen selbst die hilfsweise zum Tragen kommenden Zuschlagskriterien nach § 22 Abs. 2 Satz 2 UVgO nicht zum Ziel führen, kann es nämlich dazu kommen, dass einem Bieter der Zuschlag auf mehr Lose erteilt werden müsste, als es die im Zuge der Zuschlagslimitierung festgelegte Höchstzahl zulässt. In einem solchen Fall müsste die Zuschlagsentscheidung von einem Losentscheid abhängig gemacht werden, was dem Wettbewerbsprinzip entgegensteht.41 
 II. Zuschlagslimitierung (Absatz 1 Satz 4) 
29Nach § 22 Abs. 1 Satz 4 UVgO kann der Auftraggeber, auch wenn Angebote für mehrere oder alle Lose eingereicht werden dürfen, die Zahl der Lose auf eine Höchstzahl beschränken, für die ein einzelner Bieter den Zuschlag erhalten kann. 
30Die Zuschlagslimitierung knüpft im Gegensatz zur Angebotslimitierung an die Zuschlagsebene an. Der Auftraggeber kann hier bestimmen, dass er zugunsten eines Bieters den Zuschlag maximal auf eine von ihm festgelegte Anzahl an Angeboten erteilen darf (Absatz 1 Satz 4) und/oder dass er eine sich über mehrere Angebote erstreckende Vergabe nur auf bestimmte Loskombinationen beziehen darf (Absatz 3). Letzteres setzt freilich voraus, dass der Auftraggeber die Abgabe von Angeboten auf mehrere Lose zugelassen hat. Dem Auftraggeber wird hier die Möglichkeit gegeben, eine im Vergleich zur Angebotsebene andere Höchstzahl oder eingeschränktere Kombinationsmöglichkeiten vorzugeben: So kann der Auftraggeber im Rahmen des § 22 Abs. 1 Satz 3 UVgO etwa vorgeben, dass Bieter Angebote auf bis zu vier Lose abgeben können. Dies hindert ihn allerdings nicht, zu regeln, dass der Zuschlag lediglich über zwei Lose hinweg erteilt werden kann (§ 22 Abs. 1 Satz 4 UVgO). 
31Die Zuschlagslimitierung verfolgt letztendlich den gleichen Zweck wie die Angebotslimitierung. Bei der Zuschlagslimitierung hält sich der Auftraggeber aber die Möglichkeit offen, aus einem größeren Kreis an eingegangenen Angeboten schöpfen zu können. Denn je enger der Auftraggeber die Kriterien der Angebotslimitierung fasst, desto weniger Angebote werden eingehen und desto kleiner ist der Kreis der ggf. zuschlagsfähigen Angebote. Die damit möglicherweise mittelbar verbundene Reduzierung der Auftragschancen der Bieter ist hinzunehmen. 
32Der Halbsatz „auch wenn Angebote für mehrere oder alle Lose eingereicht werden dürfen“ hat keinen eigenständigen Regelungscharakter, sondern trägt allein dem tatsächlichen Umstand Rechnung, dass bei einer Angebotslimitierung auf genau ein Los eine weitere Zuschlagslimitierung keinen Sinn mehr hat. In diesem Fall kann der Zuschlag ohnehin nur noch auf ein einziges Angebot erteilt werden. 
33Nach § 22 Abs. 1 Satz 4 UVgO darf der Auftraggeber die Zahl der Lose auf eine Höchstzahl beschränken, für die ein einzelner Bieter den Zuschlag erhalten kann. Eine Mindestzahl ist freilich nicht darstellbar, da dies bereits gegen allgemeine Grundsätze – wie den Wettbewerbsgrundsatz oder den Gleichbehandlungsgrundsatz – verstoßen würde. 
34Auch für die Zuschlagslimitierung gilt: Sowohl das „Ob“ als auch das „Wie“ der Zuschlagslimitierung stehen im Ermessen des Auftraggebers. Er kann sich bei der Entscheidung von den gleichen Grundsätzen leiten lassen, wie bei der Angebotslimitierung. 
 III. Loskombination (Absatz 3) 
35In Fällen, in denen ein einziger Bieter den Zuschlag für mehr als ein Los erhalten kann, kann der Auftraggeber Aufträge nach § 22 Abs. 3 UVgO über mehrere oder alle Lose vergeben, wenn er in der Auftragsbekanntmachung bzw. ggf. in den Vergabeunterlagen angegeben hat, dass er sich diese Möglichkeit vorbehält und die Lose oder Losgruppen angibt, die kombiniert werden können. 
36§ 22 Abs. 3 UVgO regelt damit das Instrument der Loskombination. So kann der Auftraggeber etwa festlegen, dass bei einem in vier Losen aufgeteilten Gesamtauftrag der Zuschlag nur auf die Lose 1 und 2 oder auf die Lose 3 und 4 erteilt werden darf. 
37Wie auch die Loslimitierung verfolgt die Loskombination letztendlich den Zweck der Mittelstandsförderung, der mittel- und langfristigen Sicherstellung einer wirtschaftlichen Beschaffung im Wettbewerb als auch der Minimierung der Ausfallrisiken für den Auftraggeber. 
38Die Loskombination setzt in tatsächlicher Hinsicht voraus, dass eine Zuschlagserteilung über mehr als ein Los hinweg überhaupt möglich ist. Damit darf nicht bereits durch eine Loslimitierung (Angebots- oder Zuschlagslimitierung) ein Zustand geschaffen werden, in dem der Zuschlag nur auf ein einziges Los erteilt werden kann. 
39Auch im Hinblick auf die Loskombination ist dem Auftraggeber Ermessen eingeräumt. Er hat sich dabei an den bereits zur Loslimitierung herausgearbeiteten Maßgaben zu orientieren. Eine Loskombination kann etwa in den Fällen sinnvoll sein, in denen ein Auftrag in mehrere große und mehrere kleine Lose aufgeteilt wird und der Auftraggeber regelt, dass jeweils nur eine Kombination von einem kleinen und einem großen Los möglich ist. Auf diese Weise kann ausgeschlossen werden, dass wirtschaftlich potentere große Unternehmen die wirtschaftlich lukrativen großen Lose abgreifen und kleinere Unternehmen auf die kleinen Lose verwiesen werden. 
 E. Publizitätspflichten (Absätze 2 und 3) 
40Der Auftraggeber gibt nach § 22 Abs. 2 Satz 1 UVgO – im Einklang mit § 27 Nr. 6 UVgO – in der Auftragsbekanntmachung oder ggf. in den Vergabeunterlagen bekannt, ob und wie er von den Möglichkeiten der Loslimitierung (Angebots- und/oder Zuschlagslimitierung) nach § 22 Abs. 1 UVgO Gebrauch macht. Ebenfalls in der Auftragsbekanntmachung/den Vergabeunterlagen hat der Auftraggeber anzugeben, ob er sich die Möglichkeit zur Loskombination vorbehält (§ 22 Abs. 3 UVgO). Ferner muss er einen evtl. Vorbehalt, den Zuschlag auf mehrere oder alle Lose an einen einzigen Bieter zu erteilen, einschließlich der Angaben, welche Lose oder Losgruppen kombiniert werden können, veröffentlichen. 
41Nach § 22 Abs. 2 Satz 2 UVgO hat der Auftraggeber in den Vergabeunterlagen die objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien anzugeben, die er bei der Vergabe von Losen anzuwenden beabsichtigt, wenn die Anwendung der Zuschlagskriterien dazu führen würde, dass ein einzelner Bieter den Zuschlag für eine größere Zahl von Losen als die Höchstzahl erhält. Der Auftraggeber soll damit hilfsweise zur Geltung kommende Kriterien angeben, die etwa einen wettbewerbswidrigen Losentscheid obsolet machen. 
 F. Losaufteilung bei Planungsleistungen 
42Mit Inkrafttreten der UVgO sind heute im Gleichlauf zur Vergabe oberhalb der EU-Schwellenwerte auch Architekten- und Ingenieurleistungen als freiberufliche Leistungen in vollem Umfang dem bisher nur im (gewerblichen) Dienstleistungs- und Lieferbereich zu beachtenden Losvorbehalt unterworfen. Daraus folgt, dass nunmehr auch bei der Vergabe von Planungsleistungen die Frage der Losbildung in den Fokus rückt. Bislang war die Vergabe freiberuflicher Leistungen gemäß § 2 Satz 2 VOL/A a.F. von den vergaberechtlichen Regelungen ausgenommen und richtete sich nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen. Die Zulässigkeit einer losunabhängigen Vergabe dieser Leistungen richtet sich heute nach allgemeinen Grundsätzen („wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern“). Diese Maßgaben könnten für Planungsleistungen vor dem Hintergrund einer sich auf europäischer Ebene abzeichnenden und in ihren Grundzügen auf den Unterschwellenbereich übertragbaren Tendenz erhebliches Gewicht erhalten: Denn auf europäischer Ebene ist bereits in Bezug auf die Frage der Ermittlung des relevanten Beschaffungsgegenstandes zur Durchführung der Schwellenwertberechnung eindeutig eine Hinwendung zu einem weiterreichenden „funktionalen Auftragsbegriff“ erkennbar. In seinem Urteil „Autalhalle“ hat der EuGH42 in Bezug auf solche Planungsleistungen entschieden, dass eine Aufteilung bei verschiedenen Planungsleistungen jedenfalls nicht gerechtfertigt ist, wenn die Leistung, die aufgeteilt wird, unter „funktionellen Gesichtspunkten“ einen einheitlichen Charakter aufweist. Im Zusammenhang mit der Frage der Losbildung bei Planungsleistungen kommt dieser Rechtsprechung indizielle Bedeutung für die Frage der Trennbarkeit von Objekt- und Fachplanungsleistungen zu. Während in Deutschland über lange Jahre hinweg stets die Unterschiedlichkeit dieser Planungsleistungen und das Erfordernis einer gänzlich getrennten Beschaffung als zwei unterschiedliche Beschaffungsgegenstände akzeptiert worden ist, könnte sich dies nunmehr ändern: Denn der EuGH hat am 11.12.2015 ein Vertragsverletzungsverfahren (Nr. 2015/4228) gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitet, welches die Frage betrifft, ob bei der Vergabe freiberuflicher Leistungen auch die Werte unterschiedlicher Leistungen für die Schwellenwertermittlung zu addieren sind. Hintergrund war, dass die Stadt Elze in den Jahren 2013 und 2014 Aufträge an verschiedene ortsansässige Büros für Planungsleistungen (Objekt- und Tragwerksplanung sowie die Planung der technischen Ausrüstung) zur Sanierung des Freibades im Gesamtwert von ca. 450.000 € (brutto) vergeben hat, ohne dies europaweit auszuschreiben. Die Kommission vertritt unter Berufung auf die Autalhalle-Entscheidung die Auffassung, dass die Auftragswerte der vergebenen Aufträge zusammenzurechnen sind. 
43Zwar hat der deutsche Normgeber diese auf europäischer Ebene erkennbare Tendenz zum weitreichenden funktionalen Auftragsbegriff – zumindest für Planungsleistungen – noch nicht übernommen, wenn er etwa für den Oberschwellenbereich in § 3 Abs. 7 Satz 2 VgV regelt, dass eine Addition der zu erbringenden Leistungen bei Planungsleistungen nur erfolgt, wenn diese „gleichartig“ sind. Sollte sich die europäische Tendenz aber durchsetzen, dürfte eine getrennte Vergabe bislang als unterschiedlich erachteter Planungsleistungen – wie im Fall der Stadt Elze – nicht mehr möglich sein. In diesem Falle bliebe allein die Möglichkeit, diese Leistungen getrennt nach Losen zu vergeben, wobei der Wert der Lose für die Berechnung des EU-Schwellenwertes zu addieren wäre. Konnten nach dem bisherigen Verständnis etwa Objektplanerleistungen im Wert von 120.000 € (netto), TGA-Planer-Leistungen im Wert von 70.000 € (netto) und Leistungen eines Tragwerkplaners im Wert von 60.000 € (netto) frei vergeben werden, müssten diese Leistungen – so die Kommission – nach dem funktionalen Auftragsbegriff wegen Überschreitens des Schwellenwertes europaweit ausgeschrieben werden. 
44Diese zu erwartende stärkere Berücksichtigung des Grundsatzes bei der losweisen Vergabe kann zumindest kritisch gesehen werden. Der heute anwendbare § 22 UVgO will pauschal mittelständische Interessen stärken. Zwar mag ein vorgeformter Mittelstandsbegriff fehlen. Die Marktverhältnisse im Zusammenhang mit der Erbringung von Planungsleistungen durch Architekten und Ingenieure können aber keinesfalls mit den allgemeinen Marktverhältnissen verglichen werden. Nur in wenigen Ausnahmefällen haben sich hier große, ggf. ortsübergreifende Büros herausgebildet. Ob der Mittelstandsbegriff vor diesem Hintergrund überhaupt zur Anwendung gelangen kann oder eine modifizierte Anwendung erfahren muss, bleibt abzuwarten. 
 G. Vergabe bei besonderen Unternehmer-Einsatzformen 
45Gerade in solchen Fällen, in denen der Auftraggeber Leistungen an einen Generalplaner, einen Generalunternehmer oder einen Generalübernehmer vergeben will oder er die Durchführung eines ÖPP-Projekts beabsichtigt, kann diese Absicht mit der grundsätzlich bestehenden Pflicht zur losweisen Vergabe in Konflikt geraten. 
46Der Rechtsprechung lassen sich in diesem Zusammenhang folgende verallgemeinerungsfähige Leitlinien entnehmen:
 Zwar besteht hinsichtlich der Beurteilung über das Vorliegen der Ausnahmetatbestände von der losweisen Vergabe ein Beurteilungsspielraum des Auftraggebers. Erforderlich ist allerdings eine Entscheidung auf Grundlage von einzelfallspezifischen, sachgerechten und objektiv nachprüfbaren Gründen.43
 Die Tatsachen, auf die der Auftraggeber seine Entscheidung stützt, müssen tatsächlich vorhanden sein und (notfalls ggf.) auch erwiesen werden.44
 Nicht ausreichend ist die Nennung allgemeiner (pauschaler) wirtschaftlicher Vorteile, die eine Gesamtvergabe stets mit sich zieht, wie etwa bei einem Generalunternehmen die zweifelsfreie und umfassende Mängelgewährleistung, die einheitlichen Verjährungsfristen und der geringe Koordinierungsaufwand.45
 Nicht ausreichend ist auch die bloße Behauptung von Kosteneinsparpotentialen.
 Als ausreichend wird aber etwa angesehen, wenn der Auftraggeber im Rahmen einer Interessenabwägung ermessensfehlerfrei zu dem Ergebnis kommt, dass seine hohen Anforderungen an Sorgfalt, Zuverlässigkeit und etwa Termintreue das Interesse an einem umfassenden Schutz mittelständischer Interessen überwiegt.46
 
47Ein Generalplanerauftrag zeichnet sich dadurch aus, dass der Auftragnehmer nicht nur die Objektplanung, sondern zugleich sämtliche weiteren anfallenden Planungsaufgaben, zum Beispiel die Tragwerksplanung und die Planung der technischen Ausrüstung übernimmt. Das heißt, sämtliche Leistungen werden entweder im eigenen Büro oder durch Beauftragen von Unterplanern oder Sonderfachleuten ausgeführt, wobei Unterplaner von ihm im eigenen Namen beauftragt und honoriert werden.47 
48Die Rechtsprechung hatte sich vor der Vergaberechtsnovelle 2016 bereits mehrfach mit Vergabeverfahren beschäftigt, bei denen Auftragsgegenstand die Vergabe von Generalplaneraufträgen war, und hatte gegen eine entsprechende Ausschreibung dem Grunde nach nichts einzuwenden48:
 Architektur, technische Beratung und Planung (Generalplanerleistungen) für den Neubau (Errichtung) einer Zentralküche für ein Zentralkrankenhaus.49
 Objekt- und Fachplanungsleistungen für die Gesamtsanierung/Restaurierung, die Modernisierung, den Umbau und die Erweiterung eines Stadttheaters als Ganzes.50
 Generalplanerleistung gemäß §§ 15, 73 HOAI.51
 Durchführung einer Bestandsaufnahme der Gesamtlage einer Botschaft sowie des Weiteren die Erstellung einer Generalplanung für den Bereich der Wohnblocks, letzteres mit dem Ziel der Beseitigung vorhandener Baumängel, einer teilweisen Neuaufteilung des Wohnbestandes und einer Anpassung an den aktuellen deutschen Standard.52
 Generalplanerleistung für den Neubau einer Hauptfeuerwache mit Feuerwehrübungshaus – Architektur, technische Beratung und Planung, integrierte technische Leistungen, Landschaftsplanung.53
 Generalplanungsleistung für den Neubau eines Hallenbades.54
 
49Heute unterfallen freiberufliche (Planungs-)Leistungen uneingeschränkt dem Anwendungsbereich der UVgO. Eine Sonderregelung für diese Leistungen besteht gemäß § 50 UVgO lediglich dahingehend, dass die Leistungen nur soweit im Wettbewerb vergeben werden, wie dies nach der Natur des Geschäfts oder nach den besonderen Umständen möglich ist. Die Frage der Leistung(spflicht) ist davon nicht betroffen, da die UVgO dazu keine weiteren Vorgaben enthält. Die Frage nach der losweisen Vergabe bei der Beschaffung freiberuflicher Leistungen – wie den Generalplanerleistungen – wird somit insgesamt nach den allgemeinen Bestimmungen beantwortet. Vor diesem Hintergrund könnten die einzelnen Planungswerke als Fachlose zu qualifizieren sein. Die Zulässigkeit einer einheitlichen Vergabe ist nach den vorgenannten allgemeinen Grundsätzen nach § 22 Abs. 1 Satz 2 UVgO damit nur dann möglich, „wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern“. An dieser Stelle könnte der Auftraggeber anführen, dass es ihm gerade auf eine interdisziplinäre Projektdurchführung ankomme (Leistungsbestimmungsrecht) und er anderenfalls wesentliche Zeitverzögerungen befürchte. Weiterhin könnte er geltend machen, über nur ungenügende personelle Kapazitäten zu verfügen, um die jeweils einzusetzenden Fachplaner zu koordinieren. Dagegen könnte aber andererseits eingewendet werden, dass die Beauftragung eines Projektsteuerers solche Personalengpässe beseitigen würde. Ob diese Gründe im Einzelfall überzeugen und die Beauftragung eines Generalplaners zulässig ist, ist stets im Einzelfall zu prüfen. Zumindest aber dürften sich die Begründungs- und Dokumentationspflichten des Auftraggebers deutlich verschärft haben. 
50Eine ähnliche Rechtslage besteht hinsichtlich der Beauftragung von Generalunternehmen oder Generalübernehmern. Ein Generalunternehmen ist ein Unternehmen, das die wesentlichen Teile der von ihm übernommenen Leistung selbst ausführt und nur den Rest nach Unternehmen vergibt. Ein Generalübernehmer ist ein Unternehmen, das selbst keine Teilleistungen ausführt, sondern bei Erhalt des Auftrags lediglich die Vermittlung, Koordination und Überwachung von Bau- und Lieferleistungen übernimmt. Auch hier könnte seitens des Auftraggebers argumentiert werden, dass der von ihm bestimmte Beschaffungsgegenstand gerade in einer besonderen Leistung besteht, die durch eine Gesamtvergabe gekennzeichnet ist und für die eine Trennung keinen Sinn macht.55 Der in § 22 UVgO i.V.m. § 2 Abs. 4 UVgO niedergelegte Mittelstandsschutz stößt dann an seine Grenzen, wenn der Auftraggeber sein Beschaffungsziel und damit seine eigenen Interessen nur in Gestalt einer Gesamtvergabe erreichen kann.56 In diesen Fällen könne eine Gesamtvergabe an ein Generalunternehmen oder einen Generalübernehmer gerechtfertigt sein. Darüber hinaus können auch die klassischen wirtschaftlichen oder technischen Rechtfertigungsgründe vorgebracht werden, insbesondere dann, wenn die Art bzw. die Komplexität des Beschaffungsvorgangs ein Absehen von der Losbildung rechtfertigen. 
 H. Bieterschutz 
51Grundsätzlich erlangt die Frage nach dem bieterschützenden Charakter der Vorschriften im Unterschwellenbereich eine eher untergeordnete Rolle, da es bislang an einem ausgeprägten, dem Oberschwellenbereich entsprechenden Primärrechtsschutzsystem fehlt. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Vergabevorschriften im Unterschwellenbereich weniger dem Individualschutz der Wettbewerbsteilnehmer als vielmehr der Sicherung des wirtschaftlichen Umgangs mit den Haushaltsgeldern dient. Nichtsdestotrotz kann der drittschützende Gehalt der Vorschriften besondere Relevanz entfalten: Dies ist zum einen der Fall, wenn es um die Durchsetzung etwaiger Rechtsansprüche im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes geht, einzelne Bundesländer bereits die Geltung eines umfassenden Primärrechtsschutzes bestimmen oder wenn es um die Geltendmachung sekundärrechtlicher Ansprüche geht und der bieterschützende Charakter als Indikator für das Bestehen eines Anspruchs herangezogen werden kann. 
52Wie bereits die mit der Loslimitierung und der Loskombination verfolgten Zwecke zeigen, sollen diese Institute auch geeignet sein, KMUs zu fördern. In diesem Rahmen entfalten die Vorschriften des § 22 UVgO auch bieterschützende Wirkung, wenngleich diese aufgrund des weitreichenden Ermessens des Auftraggebers regelmäßig kaum erfolgsversprechend sein kann. Die Entscheidungen des Auftraggebers zur Loslimitierung oder -kombination sind letztendlich Ausfluss seines Leistungsbestimmungsrechts. Die Entscheidung des Auftraggebers ist von den Nachprüfungsinstanzen daher nur darauf zu überprüfen, ob sie auf vollständiger und zutreffender Sachverhaltsermittlung und nicht auf Beurteilungsfehlern, namentlich auf Willkür beruht. Am Auftrag interessierte Unternehmen haben sich darauf einzustellen, dass allein der Auftraggeber im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben den daran zu messenden Beschaffungsbedarf und die Art und Weise bestimmt, wie dieser gedeckt werden soll.57 Denn Vergaberecht dient nicht allein dem Bieterschutz, sondern will vorrangig eine den vom Auftraggeber gestellten Anforderungen entsprechende wirtschaftliche Beschaffung gewährleisten. 
53Ein anderes ergibt sich nur dann, wenn die Ausgestaltung der Loslimitierung dazu führt, dass die Vergabe und der dahinterstehende Wettbewerb weitgehend ad absurdum geführt wird oder die Vergabe des Auftrages nicht mehr allein anhand der Zuschlagskriterien erfolgen kann. So hatte das OLG Düsseldorf über einen Fall zu entscheiden, in dem der Auftraggeber sich für eine Zuschlagslimitierung entschieden hatte, wobei der Auftrag in weitestgehend vergleichbare Gebietslose aufgeteilt war und für jedes Gebietslos die Angebotswertung anhand der gleichen Kriterien erfolgte.58 Das Gericht stellte in diesem Fall einen Verstoß gegen den Wettbewerbsgrundsatz fest. Eine Zuschlagslimitierung, bei der die Bieter auf alle Gebietslose ein Angebot abgeben könnten, der Zuschlag jedoch auf maximal drei Lose je Bieter beschränkt sei, verbessere die Wettbewerbssituation im Vergleich zu einer Angebotslimitierung nicht. Aufgrund der Vergleichbarkeit der Lose sei es bei einer Zuschlagslimitierung sehr wahrscheinlich, dass bei allen Losen derselbe Bieter das wirtschaftlichste Angebot abgebe. Damit müsse sich der einzelne Bieter bei einer Zuschlagslimitierung gegen mehr Wettbewerber durchsetzen als bei einer Angebotslimitierung. Ferner komme dann mangels anderer Kriterien unter Umständen nur ein Losentscheid in Betracht, was nicht dem Wettbewerbsgrundsatz des § 2 Abs. 1 Satz 1 UVgO entspreche. Zwar mag eine solche Fallkonstellation – wie sie der Gerichtsentscheidung zu Grunde lag – aufgrund der Regelung des § 22 Abs. 2 Satz 2 UVgO (hilfsweise zum Tragen kommende Zuschlagskriterien) heute höchst selten auftreten. Ausschließen kann man eine solche Situation per se aber nicht. 
54Weiterhin wird in der Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass aus dem der Loslimitierung zugrunde liegenden Zweckgedanken nicht folge, dass der Schutzzweck in seiner Auswirkung im Vergabeverfahren einseitig dem Auftraggeber, sondern auch den Individualinteressen der am Vergabeverfahren beteiligten Bieter diene.59 Diese an dem Wettbewerbsgrundsatz orientierte Auslegung hat zur Folge, dass die Vergabebedingung „Loslimitierung“ verletzt ist, wenn mehrere Konzernunternehmen, die als „verbundene Unternehmen“ anzusehen sind, bei der Auftragsvergabe als mehrere Unternehmen und nicht als ein (einziges) an die Loslimitierung gebundenes Unternehmen behandelt werden.60 

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