Gericht/Institution:BVerfG
Erscheinungsdatum:04.05.2018
Entscheidungsdatum:21.03.2018
Aktenzeichen:1 BvF 1/13
Quelle:juris Logo
Normen:§ 40 LFGB, Art 12 GG, § 1 LFGB, Art 74 GG, Art 72 GG, § 39 LFGB

Pflicht zu amtlicher Information über Verstöße gegen lebensmittel- und futtermittelrechtliche Vorschriften grundsätzlich verfassungsgemäß

 

Das BVerfG hat entschieden, dass die Verpflichtung zu amtlicher Information über Verstöße gegen lebensmittel- und futtermittelrechtliche Vorschriften grundsätzlich verfassungsgemäß ist.

§ 40 Abs. 1a LFGB wurde im Jahr 2012 in das seit 2005 geltende LFGB eingefügt. Die Vorschrift ermächtigt und verpflichtet die Behörden, die Öffentlichkeit von Amts wegen über Verstöße von Lebens- und Futtermittelunternehmen gegen Grenzwertregelungen und alle sonstigen Vorschriften im Anwendungsbereich des Gesetzes zu unterrichten, die dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor Gesundheitsgefährdungen oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen. Eine aktuelle Gesundheitsgefahr ist dabei nicht vorausgesetzt. Anders als § 40 Abs. 1 LFGB sieht der neuere Abs. 1a hinsichtlich der Veröffentlichung einer Information keinen behördlichen Ermessensspielraum vor. Vielmehr ist die Behörde gebunden und zur Veröffentlichung verpflichtet. Damit reagierte der Gesetzgeber auf die – insbesondere in Ansehung aktueller Lebensmittelskandale – als zu zögerlich empfundene Behördenpraxis; er wollte zur effektiven Öffentlichkeitsinformation eine striktere Rechtsgrundlage schaffen. Nachdem einige Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe in Verfahren des Eilrechtsschutzes Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Norm geäußert hatten und die niedersächsische Landesregierung Normenkontrollantrag gestellt hatte, wurde die Regelung in den Bundesländern nicht mehr vollzogen.

Das BVerfG hat § 40 Abs. 1a LFGB lediglich als insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, als die Information der Öffentlichkeit nicht gesetzlich befristet ist. Der Gesetzgeber hat bis zum 30.04.2019 eine Regelung zur Dauer der Veröffentlichung zu treffen. § 40 Abs. 1a LFGB ist bis zu einer solchen Neuregelung, längstens aber bis zum 30.04.2019 anzuwenden.

Nach Auffassung des BVerfG ist die amtliche Information der Öffentlichkeit nach § 40 Abs. 1a Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) über Verstöße einzelner Unternehmen gegen lebensmittel- oder futtermittelrechtliche Vorschriften an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen, weil sie in ihrer Zielsetzung und ihren mittelbarfaktischen Wirkungen einem Eingriff in die Berufsfreiheit gleichkommt. Verstoße ein Unternehmen gegen lebensmittel- oder futtermittelrechtliche Vorschriften, könnten seine Interessen aber hinter dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit zurücktreten. Das könne auch der Fall sein, wenn Rechtsverstöße nicht mit einer Gesundheitsgefährdung verbunden seien. Individualisierte amtliche Informationen über konsumrelevante Rechtsverstöße im Internet seien jedoch regelmäßig durch Gesetz zeitlich zu begrenzen.

I. Dass das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch nach § 1 Abs. 3 LFGB auch der Umsetzung und Durchführung von Rechtsakten der EU diene, stehe der Überprüfung von § 40 Abs. 1a LFGB durch das BVerfG am Maßstab des GG nicht entgegen. § 40 Abs. 1a LFGB beruhe nicht auf zwingenden Vorgaben des Unionsrechts, sondern gehe über diese hinaus und könne daher an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen werden. Der Normenkontrolle stehe auch nicht entgegen, dass teilweise angenommen worden sei, das Unionsrecht regele die Öffentlichkeitsinformation hier abschließend und entfalte gegenüber weitergehenden mitgliedstaatlichen Informationsregelungen Sperrwirkung. Das BVerfG überprüfe die Vereinbarkeit eines nationalen Gesetzes mit dem Grundgesetz auch, wenn zugleich Zweifel an der Vereinbarkeit des Gesetzes mit Sekundärrecht der EU bestehen.

II. Die angegriffene Vorschrift sei in formeller Hinsicht mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere bestehe eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Für die Regelung der Informationstätigkeit der Behörden im Bereich des Lebensmittel- und Futtermittelrechts habe der Bund das Recht der Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG. Die bundesrechtliche Regelung der Öffentlichkeitsinformation sei zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich, weil sie die Einheitlichkeit und Verständlichkeit der Information für ein bundesweites Marktgeschehen sichere.

III. § 40 Abs. 1a LFGB verstoße insoweit gegen die Berufsfreiheit, als eine gesetzliche Regelung zur zeitlichen Begrenzung der Informationsverbreitung fehle. Im Übrigen könnten und müssten unverhältnismäßige Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit durch verfassungskonforme Anwendung der Vorschrift vermieden werden.
1. Die Regelung ermächtige und verpflichte die zuständigen Behörden zu Eingriffen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG. Die Veröffentlichungen nach § 40 Abs. 1a LFGB seien an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen, weil sie als administrative Maßnahmen direkt auf die Marktbedingungen individualisierter Unternehmen zielten, das Konsumverhalten von Verbraucherinnen und Verbrauchern beeinflussen und auf diese Weise mittelbarfaktisch die Markt- und Wettbewerbs-situation zum wirtschaftlichen Nachteil der betroffenen Unternehmen verändern.
2. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht vollständig zu rechtfertigen, weil § 40 Abs. 1a LFGB den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht in jeder Hinsicht genüge.
a) Mit § 40 Abs. 1a LFGB werden legitime Zwecke, nämlich die Schaffung einer hinreichenden Grundlage für eigenverantwortliche Konsumentscheidungen der Verbraucher und die Durchsetzung der Bestimmungen des Lebensmittel- und Futtermittelrechts, verfolgt. Diesen stehe insbesondere im Falle der Veröffentlichung von teilweise nicht endgültig festgestellten, teilweise bereits behobenen Rechtsverstößen über das Internet eine potentiell hohe Grundrechtsbeeinträchtigung der betroffenen Unternehmen in Form eines erheblichen Verlustes des Ansehens und von Umsatzeinbußen bis hin zur Existenzvernichtung gegenüber. Der Grundrechtseingriff werde allerdings dadurch relativiert, dass die betroffenen Unternehmen negative Öffentlichkeitsinformationen durch rechtswidriges Verhalten selbst veranlassen und dass ihr Fehlverhalten angesichts seiner Konsequenzen für die Verbraucherinnen und Verbraucher einen Öffentlichkeitsbezug aufweise.
b) Nicht nur die Publikation anhaltender, sondern auch die Veröffentlichung bereits beseitigter Verstöße sei zur Zweckerreichung geeignet. Die Publikation behobener Verstöße erhöhe die abschreckende Wirkung der Informationsregelung und fördere damit die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften. Daneben diene die Veröffentlichung behobener Verstöße auch dem Ziel der Verbraucherinformation, weil auch Informationen über rechtsverletzendes Verhalten in der Vergangenheit für die Konsumentscheidung Bedeutung haben könnten. Der Gesetzgeber hätte im Ergebnis auch hinreichend berücksichtigt, dass nur die Verbreitung richtiger Information zur Erreichung des Informationszwecks geeignet sei. Nach § 40 Abs. 4 LFGB sei die Behörde ggf. zur Richtigstellung verpflichtet. Zur Sicherstellung der Eignung müssten die Behörden bei der Rechtsanwendung allerdings von Verfassungs wegen weitere Vorkehrungen treffen, um die Richtigkeit der Information zu sichern und Fehlvorstellungen der Verbraucher zu vermeiden. Die zuständigen Behörden müssten die Information mit der Mitteilung verbinden, ob und wann ein Verstoß behoben wurde. Um zu verhindern, dass Informationen verbreitet werden, die nicht richtig und damit zur Erreichung der Gesetzeszwecke ungeeignet seien, dürfe außerdem von der nach § 40 Abs. 1a LFGB bestehenden Möglichkeit, die Öffentlichkeit bereits im Fall des hinreichend begründeten Verdachtes eines Verstoßes zu informieren, nur unter strengen Voraussetzungen Gebrauch gemacht werden.
c) Die Regelung sei im Grunde auch verhältnismäßig im engeren Sinne, bedürfe aber verfassungskonformer Anwendung. Sie sei insofern unverhältnismäßig, als es an einer zeitlichen Begrenzung der Informationsverbreitung fehle. Zwar habe der Gesetzgeber im Grunde eine verfassungsrechtlich vertretbare Bewertung und Abwägung der gegenläufigen Interessen vorgenommen, da es angemessen sei, die Interessen der Unternehmen im Fall eines im Raum stehenden Rechtsverstoßes hinter die Schutz- und Informationsinteressen der Verbraucherinnen und Verbraucher zurücktreten zu lassen, und die Regelung die Veröffentlichungspflicht an Tatbestandsvoraussetzungen knüpfe, die so angewendet werden müssten, dass nur über Verstöße von hinreichendem Gewicht informiert werde. Unverhältnismäßig im engeren Sinne sei die Regelung jedoch insofern, als eine zeitliche Begrenzung der Informationsverbreitung im Gesetz fehle. Die mit der Regelung einhergehenden Grundrechtsbeeinträchtigungen geraten mit der Dauer der Veröffentlichung außer Verhältnis zu den mit der Veröffentlichung erreichbaren Zwecken. Je länger die Verbreitung andauere, desto größer werde die Diskrepanz zwischen der über die Zeit steigenden Gesamtbelastung des Unternehmens einerseits und dem abnehmenden Wert der Information für die Verbraucherinnen und Verbraucher andererseits und desto weniger sei den Betroffenen die Veröffentlichung zuzumuten. Je weiter der Verstoß zeitlich entfernt sei, desto geringer sei auf der einen Seite noch der objektive Informationswert seiner Verbreitung, weil sich vom Verstoß in der Vergangenheit objektiv immer weniger auf die aktuelle Situation des betroffenen Unternehmens schließen lasse. Je länger eine für das Unternehmen negative Information in der Öffentlichkeit verbreitet werde, desto größer sei auf der anderen Seite dessen Belastung, weil umso mehr Verbraucherinnen und Verbraucher im Laufe der Zeit von dieser Information zuungunsten des Unternehmens beeinflusst werden könnten. Eine zeitliche Begrenzung der Veröffentlichung sei daher verfassungsrechtlich geboten. Die zeitliche Begrenzung müsse durch Bundesgesetz geregelt werden und könne nicht allein durch Behördenpraxis oder Rechtsprechung erfolgen. Für die konkrete Ausgestaltung der Befristung seien unterschiedliche, jeweils bedeutende Belange und Parameter zu gewichten und gegeneinander abzuwägen. Das sei gesetzlicher Regelung vorbehalten. Eine hinreichend konkrete gesetzliche Befristung finde sich weder in § 39 Abs. 2 LFGB, noch lasse sie sich durch Löschungserfordernisse des Datenschutzrechts gewinnen.

Quelle: Pressemitteilung des BVerfG Nr. 32/2018 v. 04.05.2018


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