Gericht/Institution:EuGH
Erscheinungsdatum:11.12.2018
Entscheidungsdatum:11.12.2018
Aktenzeichen:C-493/17
Quelle:juris Logo

Anleihekaufprogramm der EZB unionsrechtskonform

 

Der EuGH hat entschieden, dass das Programm PSPP der Europäischen Zentralbank zum Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten nicht gegen das Unionsrecht verstößt, da es nicht über das Mandat der EZB hinausgeht und nicht gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstößt.

Die Europäische Zentralbank (EZB) und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden das Europäische System der Zentralbanken (im Folgenden: ESZB) und betreiben die Währungspolitik der Union. Vorrangiges Ziel dieser Währungspolitik ist nach den Verträgen der Union die Gewährleistung der Preisstabilität. Seit 2003 hat das ESZB dieses Ziel dahin konkretisiert, dass mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2% gewährleistet werden sollen. In Anbetracht verschiedener Faktoren, die das Risiko eines mittelfristigen Rückgangs der Preise im Kontext einer Wirtschaftskrise, mit der ein Deflationsrisiko einhergeht, wesentlich erhöht haben, legte die EZB mit Beschluss (EU) 2015/774 vom 04.03.2015 (ABl. 2015, L 121, 20 in der durch den Beschluss 2017/100 v. 11.01.2017 - ABl. 2017, L 16, 51 geänderten Fassung) ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten (Public sector asset purchase programme, im Folgenden: PSPP) auf, um wieder zu einer Inflationsrate von unter, aber nahe 2% zu gelangen.
Nach Auffassung der EZB erleichtert der massive Ankauf von Staatsanleihen nämlich den Zugang zu Finanzierungen, die dem wirtschaftlichen Wachstum dienen, indem er den Rückgang der Realzinssätze fördert und die Geschäftsbanken dazu anhält, mehr Kredite zu gewähren. So soll mit dem PSPP eine Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen einschließlich derjenigen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften bewirkt werden, um insgesamt den Konsum und die Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet zu fördern.
Das PSPP sieht vor, dass jede nationale Zentralbank notenbankfähige Wertpapiere von zentralen, regionalen oder lokalen öffentlich-rechtlichen Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets kauft, wobei die Ankäufe nach dem Schlüssel für die Kapitalzeichnung der EZB verteilt werden. Zudem können die nationalen Zentralbanken von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebene Schuldtitel kaufen. Der Anteil der nationalen Zentralbanken am Buchwert der Ankäufe beträgt 90%, der der EZB 10%. Am 12.05.2017 betrug das Volumen des PSPP 1.534,8 Mrd. Euro.
Für das PSPP war ursprünglich eine Laufzeit bis Ende September 2016 vorgesehen. Diese Laufzeit wurde später mehrfach verlängert.

Mehrere Gruppen von Privatpersonen erhoben beim BVerfG Verfassungsbeschwerden gegen verschiedene Beschlüsse der EZB, die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Umsetzung dieser Beschlüsse oder ihre behauptete Untätigkeit im Hinblick auf diese sowie die behauptete Untätigkeit der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages im Hinblick auf diese Mitwirkung und auf diese Beschlüsse. Diese Gruppen von Privatpersonen machen im Wesentlichen geltend, dass die fraglichen Beschlüsse der EZB zusammen betrachtet einen ultra vires ergangenen Rechtsakt darstellten, da sie die Verteilung der Kompetenzen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten missachteten, weil sie nicht vom Mandat der EZB gedeckt seien, und gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstießen. Außerdem verletzten die Beschlüsse das im Grundgesetz niedergelegte Demokratieprinzip und beeinträchtigten dadurch die deutsche Verfassungsidentität.
Das BVerfG hat darauf hingewiesen, dass es den Verfassungsbeschwerden stattgeben müsse, falls das PSPP über das Mandat der EZB hinausgehe oder gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstoße. Dies gelte auch, falls die sich aus dem PSPP ergebende Verlustverteilung das Budgetrecht des Deutschen Bundestages beeinträchtige. Das BVerfG hat daher beschlossen, den EuGH zur Gültigkeit des PSPP am Maßstab des Unionsrechts zu befragen.

Der EuGH hat festgestellt, dass die Prüfung der vom BVerfG vorgelegten Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit des PSPP beeinträchtigen könnte.

Nach Auffassung des EuGH geht das PSPP zum einen nicht über das Mandat der EZB hinaus. Dieses Programm falle in den Bereich der Währungspolitik, in dem die Union für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro sei, eine ausschließliche Zuständigkeit habe, und achte den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Das PSPP soll dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2 % annähern. Es sei nicht ersichtlich, dass die vom ESZB vorgenommene Konkretisierung des Ziels der Gewährleistung der Preisstabilität, nämlich mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2% zu gewährleisten, mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet sei und den durch die Verträge der Union festgelegten Rahmen überschreite.

Eine währungspolitische Maßnahme könne nicht allein deshalb einer wirtschaftspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie mittelbare Auswirkungen haben könne, die auch im Rahmen der Wirtschaftspolitik angestrebt werden könnten (vgl. EuGH, Urt. v. 27.11.2012 - C-370/12 "Pringle" und EuGH, Urt. v. 16.06.2015 - C-62/14 "Gauweiler u.a."). Um Einfluss auf die Inflationsraten zu nehmen, müsse das ESZB vielmehr zwangsläufig Maßnahmen ergreifen, die gewisse Auswirkungen auf die Realwirtschaft haben, die – zu anderen Zwecken – auch im Rahmen der Wirtschaftspolitik angestrebt werden könnten.

Würde dem ESZB jegliche Möglichkeit verwehrt, solche Maßnahmen zu ergreifen, wenn ihre Auswirkungen vorhersehbar seien und bewusst in Kauf genommen werden, dann wäre es ihm in der Praxis verboten, die Mittel anzuwenden, die ihm durch die Verträge zur Erreichung der Ziele der Geldpolitik zur Verfügung gestellt seien; dies könnte insbesondere im Kontext einer Wirtschaftskrise, mit der ein Deflationsrisiko einhergehe, ein unüberwindbares Hindernis für die Erfüllung der ihm nach dem Primärrecht obliegenden Aufgabe darstellen.

Außerdem gehe aus dem Primärrecht eindeutig hervor, dass die EZB und die nationalen Zentralbanken grundsätzlich auf den Finanzmärkten tätig werden könnten, indem sie auf Euro lautende börsengängige Wertpapiere endgültig kaufen und verkaufen.

Nach den Angaben, über die der EuGH verfüge, sei nicht ersichtlich, dass die wirtschaftliche Analyse des ESZB, derzufolge das PSPP unter den monetären und finanziellen Bedingungen des Euro-Währungsgebiets geeignet gewesen sei, zur Erreichung des Ziels der Gewährleistung der Preisstabilität beizutragen, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler aufweise. Das PSPP gehe nach seinem Grundgedanken nicht offensichtlich über das zur Erhöhung der Inflationsrate Erforderliche hinaus. Insbesondere erweise sich, dass die Gefahr einer Deflation durch den Einsatz der anderen Instrumente, über die das ESZB verfügte, nicht abgewendet werden konnte. Die Leitzinsen seien auf ein Niveau festgesetzt gewesen, das sich der in Betracht kommenden Untergrenze näherte, und das ESZB habe bereits seit mehreren Monaten ein Programm zum massiven Ankauf von Wertpapieren des Privatsektors durchgeführt.

Zu den Anwendungsmodalitäten des PSPP sei festzustellen, dass dieses Programm nicht selektiv sei und nicht den besonderen Finanzierungsbedürfnissen bestimmter Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets Rechnung trage. Es erlaube nicht den Kauf von Wertpapieren, die ein hohes Risiko aufweisen, und sehe strenge Ankaufobergrenzen pro Emission und Emittent vor. Zudem räume es dem Ankauf von Anleihen privater Wirtschaftsteilnehmer Vorrang ein.

Es erscheine nicht offensichtlich, dass ein Programm für den Erwerb von Staatsanleihen von geringerem Umfang oder kürzerer Dauer genau so wirkungsvoll und schnell wie das PSPP eine vergleichbare Entwicklung der Inflation hätte gewährleisten können, wie sie vom ESZB angestrebt werde, um das von den Verfassern der Verträge festgelegte vorrangige Ziel der Währungspolitik zu erreichen.

Außerdem habe das ESZB die verschiedenen beteiligten Interessen so gegeneinander abgewogen, dass tatsächlich vermieden werde, dass sich bei der Durchführung des PSPP Nachteile ergeben, die offensichtlich außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen. Insbesondere habe es die Risiken, denen der beträchtliche Umfang der im Rahmen des PSPP getätigten Wertpapierankäufe die Zentralbanken der Mitgliedstaaten ggf. aussetzen konnte, gebührend berücksichtigt und war der Ansicht, dass eine allgemeine Verlustteilungsregel nicht einzuführen sei.

Zum anderen sei festzustellen, dass das PSPP nicht gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstoße, das dem ESZB untersage, einem Mitgliedstaat Kreditfazilitäten zu gewähren. Die Durchführung dieses Programms habe nicht die gleiche Wirkung wie der Ankauf von Anleihen an den Primärmärkten und nehme den Mitgliedstaaten nicht den Anreiz, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.

Das PSPP sei mit Garantien versehen, die sicherstellen, dass ein privater Marktteilnehmer beim Erwerb von Anleihen eines Mitgliedstaats nicht sicher sein könne, dass das ESZB diese in absehbarer Zeit tatsächlich ankaufen werde. Der Umstand, dass die Modalitäten des PSPP den Erwerb eines erheblichen Volumens von Anleihen öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten auf makroökonomischer Ebene vorhersehbar machen, könne einem konkreten privaten Marktteilnehmer keine solche Gewissheit verschaffen, dass er faktisch wie eine Mittelsperson des ESZB für den unmittelbaren Erwerb von Anleihen von einem Mitgliedstaat agieren könnte.

Des Weiteren erlaube dieses Programm den Mitgliedstaaten nicht, ihre Haushaltspolitik festzulegen, ohne zu berücksichtigen, dass die Kontinuität der Durchführung des Programms mittelfristig keineswegs gewährleistet sei und sie daher im Fall eines Defizits nach einer Finanzierung auf dem Markt zu suchen haben werden, ohne von der Lockerung der Finanzierungsbedingungen profitieren zu können, die die Durchführung des PSPP möglicherweise bewirke.

Außerdem seien die Auswirkungen des PSPP auf den Anreiz, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, durch die Begrenzung des monatlichen Gesamtvolumens der Ankäufe von Wertpapieren des öffentlichen Sektors, die Subsidiarität des PSPP, die Verteilung der Ankäufe zwischen den nationalen Zentralbanken anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der EZB, die Ankaufobergrenzen pro Emission und Emittent (die bewirken, dass nur ein geringer Teil der von einem Mitgliedstaat ausgegebenen Anleihen vom ESZB im Rahmen des PSPP erworben werden kann) und die hohen Zulassungskriterien (die auf einer Bonitätsbeurteilung beruhen) beschränkt.

Zudem stehe das Verbot der monetären Finanzierung weder dem Halten von Anleihen bis zur ihrer Endfälligkeit noch dem Ankauf von Anleihen mit negativer Endfälligkeitsrendite entgegen.

juris-Redaktion
Quelle: Pressemitteilung des EuGH Nr. 192/2018 v. 11.12.2018


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