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Autor:Prof. Franz Josef Düwell, Vors. RiBAG a.D.
Erscheinungsdatum:17.03.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 29 BBG, § 21a BetrVG, § 1 BetrVG, § 80 BetrVG, § 15 KSchG, § 134 BGB, § 108 BPersVG, Art 74 GG
Fundstelle:jurisPR-ArbR 11/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Franz Josef Düwell, Vors. RiBAG a.D.
Prof. Klaus Bepler, Vors. RiBAG a.D.
Zitiervorschlag:Düwell, jurisPR-ArbR 11/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Wahl und Amt des Personalrats in der Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes

A. Stand der Gesetzgebung

Die Bundesregierung hat den im Dezember 2020 beschlossenen Gesetzentwurf am 01.01.2021 dem Bundesrat zugeleitet.1 Nach dem ersten Durchgang im Bundesrat hat der Bundestag am 24.02.2021 in erster Lesung beraten.2 Es ist mit einer raschen Verabschiedung des Gesetzes zu rechnen. Die Bundesregierung hat am 24.02.2021 dem Vorschlag des Bundesrates zugestimmt.3 Danach soll die in § 131 BPersVG-E vorgesehene Übergangsfrist für das Außerkrafttreten des für die Länder nach der Föderalismus-Reform 2006 weitergeltenden Rahmenrechts4 verlängert werden. Die Länder halten eine Verlängerung der Übergangsfrist bis zum 31.12.2024 für erforderlich.5

B. Neue Wahlrechtsvorschriften

I. Wahlalter

Die Altersgrenze wird in § 14 Abs. 1 BPersVG-E für das aktive Wahlrecht auf 16 Jahre abgesenkt. Der Ausschluss der Wahlberechtigung jugendlicher Beschäftigter für die Wahlen zu den Personalvertretungen wird nicht mehr als zeitgemäß empfunden.

II. Wahlausschlüsse

§ 14 Abs. 1 BPersVG-E enthält neben der Altersabsenkung auch Ausschlusstatbestände vom Wahlrecht für Personen, die:

1. infolge Richterspruchs nicht das Recht besitzen, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen,

2. am Wahltag seit mehr als zwölf Monaten beurlaubt sind oder

3. Altersteilzeit im Blockmodell ausüben und sich am Wahltag in der Freistellung befinden.

III. Wahlrecht bei Abordnung

In § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPersVG-E ist bestimmt: „Wer zu einer Dienststelle abgeordnet ist, wird dort wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als drei Monate gedauert hat; im gleichen Zeitpunkt verliert er das Wahlrecht in der bisherigen Dienststelle. Das gilt nicht für Beschäftigte, die als Mitglieder einer Stufenvertretung oder des Gesamtpersonalrats freigestellt sind.“ Ausgenommen sind nach Satz 3 Beschäftigte, wenn feststeht, dass sie binnen weiterer neun Monate zur bisherigen Dienststelle zurückkehren. Hinsichtlich des Verlustes des Wahlrechts in der bisherigen Dienststelle gelten die Sätze 1 und 3 entsprechend in Fällen einer Zuweisung nach § 29 BBG (Bundesbeamtengesetz), nach den tarifvertraglichen Bestimmungen oder auf Grund entsprechender arbeitsvertraglicher Vereinbarung.

IV. Wählbarkeit

In § 15 BPersVG-E wird für das passive Wahlrecht (Wählbarkeit) weiterhin die Volljährigkeit vorausgesetzt. Der bisherige Ausschluss des passiven Wahlrechts von Beschäftigten, die am Wahltag seit mehr als sechs Monaten unter Fortfall der Bezüge beurlaubt sind, ist angesichts der ausgeweiteten Möglichkeiten längerer Abwesenheiten (z.B. Elternzeit, familienbedingte Beurlaubung, „Sabbatjahr“) nicht mehr zeitgemäß. Deshalb ist künftig auch die Person wählbar, die am Wahltag zwar beurlaubt ist, aber deren Beurlaubung weniger als zwölf Monate andauert. Die Rechtsprechung des BVerwG zum Verlust des Wahlrechts und der Mitgliedschaft im Personalrat bereits mit Eintritt in die Freistellungsphase bei der Altersteilzeit im Blockmodell wird klarstellend gesetzlich verankert. Dazu wird in § 31 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BPersVG-E bestimmt:

„Die Mitgliedschaft im Personalrat erlischt durch

6. Eintritt in eine mehr als zwölfmonatige Beurlaubung,

7. Eintritt in die Freistellungsphase der Altersteilzeit im Blockmodell“.

Die Altersgrenze für das aktive und passive Wahlrecht zu den Jugend- und Auszubildendenvertretungen (JAV) wird für Auszubildende in §§ 99 und 100 BPersVG-E aufgehoben. Für Beschäftigte, die keine Auszubildenden (mehr) sind, bleibt die bisherige Altersgrenze für die Wählbarkeit (Vollendung des 26. Lebensjahrs) bestehen, um den Charakter der JAV als (auch) einer Jugendvertretung zu erhalten.

C. Vermeidung personalvertretungsloser Zeiten

I. Stichtag für Beginn und Ende der Amtszeit

Um vertretungslose Zeiten zu vermeiden, gestaltet § 27 Abs.2 BPersVG-E den Beginn und das Amtszeitende aller Personalvertretungen in der Bundesverwaltung stichtagsbezogen. Dazu ist bestimmt: „Die Amtszeit des Personalrats beginnt am 1. Juni des Jahres, in dem die regelmäßigen Personalratswahlen stattfinden, und endet mit dem Ablauf von vier Jahren.“

II. Übergangsmandat für Wahlvorstand

Wenn sich vor dem Ende der Amtszeit der bestehenden Personalvertretung noch keine neue Personalvertretung konstituiert hat, soll nach § 27 Abs. 2 Satz 2 BPersVG-E die bestehende Personalvertretung die Geschäfte vorübergehend im Rahmen eines Übergangsmandats weiterführen, längstens jedoch bis zum Ablauf des 31. Juli des Regelwahljahres.

III. Übergangsmandat des Personalrats bei Umstrukturierungen

In § 29 BPersVG-E ist nach 20 Jahren Wartezeit – im Vergleich mit § 21a BetrVG – das seit 2001 in § 21a BetrVG enthaltene Prinzip des Übergangsmandats übernommen. Für Ausgliederungen und Aufspaltungen ist in Abs. 1 bestimmt: „… führt der Personalrat die Geschäfte für die ihm bislang zugeordneten Dienststellenteile weiter (Übergangsmandat). Der Personalrat hat unverzüglich nach Wirksamwerden der Organisationsmaßnahme einen Wahlvorstand in der neuen Dienststelle zu bestellen. Das Übergangsmandat endet, sobald sich der neu gewählte Personalrat konstituiert hat, spätestens jedoch sechs Monate nach Wirksamwerden der Organisationsmaßnahme. Durch Vereinbarung zwischen der neuen Dienststelle und dem Personalrat kann das Übergangsmandat um weitere sechs Monate verlängert werden.“

Für Zusammenlegungen gilt nach Abs. 2: „… nimmt der Personalrat derjenigen Dienststelle, aus der die meisten Beschäftigten zu der neuen Dienststelle übergegangen sind, das Übergangsmandat wahr.“

IV. Fortführung des Amts bei Umwandlung in privaten Rechtsträger

In § 29 Abs. 6 BPersVG-E wird eine weitere Regelungslücke geschlossen: „Geht eine Dienststelle durch Umwandlung oder eine anderweitige Privatisierungsmaßnahme in eine Rechtsform des Privatrechts über, bleibt deren Personalrat im Amt und führt die Geschäfte weiter, wenn die Voraussetzungen des § 1 Absatz 1 Satz 1 des Betriebsverfassungsgesetzes erfüllt sind und ein Betriebsrat nicht besteht.“ Danach wird der Personalrat zum Betriebsrat umgetauft.

V. Vorzeitige Neuwahlen

In § 28 Abs. 1 BPersVG-E ist die vorzeitige Neuwahl systematisch klar für alle Fälle außerhalb der Regelwahlen (in § 27 Abs. 1 BPersVG-E genannter Zeitraum) geregelt, wenn

„1. mit Ablauf von 24 Monaten, vom Tag der Wahl gerechnet, die Zahl der regelmäßig Beschäftigten um die Hälfte, mindestens aber um 50 Personen gestiegen oder gesunken ist,

2. die Gesamtzahl der Mitglieder des Personalrats auch nach Eintreten sämtlicher Ersatzmitglieder um mehr als ein Viertel der vorgeschriebenen Zahl gesunken ist,

3. der Personalrat mit der Mehrheit seiner Mitglieder seinen Rücktritt beschlossen hat,

4. die Personalratswahl mit Erfolg gerichtlich angefochten worden ist,

5. der Personalrat durch gerichtliche Entscheidung aufgelöst ist oder

6. in der Dienststelle kein Personalrat besteht.“

Nach § 28 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 3 BPersVG-E soll wie bisher nach einer gerichtlichen Auflösung des Personalrats auch eine erfolgreiche Wahlanfechtung die Neuwahl zur Folge haben. Zudem wird geregelt, dass der Wahlvorstand die Geschäfte des Personalrats vorübergehend weiterführt, bis die Neuwahlen abgeschlossen sind und sich die neu gewählte Personalvertretung konstituiert hat. Um die Neuwahlen nach Auflösung oder Wahlanfechtung zu beschleunigen, soll der Wahlvorstand künftig nicht mehr durch den Vorsitzenden oder die Vorsitzende der Fachkammer des Verwaltungsgerichts, sondern dienststellenintern nach den allgemeinen Regelungen bestellt werden. Dazu hat nach § 22 Abs. 2 BPersVG-E und § 23 BPersVG-E der Leiter oder die Leiterin der Dienststelle unverzüglich nach Eintritt der Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung nach § 22 Abs. 2 BPersVG-E eine Personalversammlung zur Wahl des Wahlvorstands einzuberufen oder hilfsweise selbst den Wahlvorstand zu bestellen.

D. Befangenheit von Personalratsmitgliedern

In § 41 Abs. 1 BPersVG-E wird eine eigenständige Befangenheitsregelung geschaffen:

„Ein Mitglied des Personalrats ist ausgeschlossen von der Beratung und Beschlussfassung

1. über beteiligungspflichtige Angelegenheiten, die seine persönlichen Interessen oder die seiner Angehörigen unmittelbar und individuell berühren, oder

2. über einen Antrag auf seinen Ausschluss aus dem Personalrat.“

E. Ersatz von Aufwendungen und Sachschäden bei Reisen

§ 46 Abs. 2 BPersVG-E schränkt den Grundsatz der Kostentragung durch den Arbeitgeber ein. Er stellt klar, dass für die Erstattung von Aufwendungen bei notwendigen Reisen die Regelungen des Bundesreisekostengesetzes und der Trennungsgeldverordnung nur unter Beachtung der hierzu ergangenen Judikatur entsprechend anwendbar sind. Danach erhalten Personalratsmitglieder bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Ersatz der Sachschäden an ihren privaten Kraftfahrzeugen in dem Umfang und bis zu der Höhe, wie er Beamtinnen und Beamten gewährt wird. Die Regelung stellt klar, dass die Möglichkeit der vollen Erstattung von Sachschäden bei der Nutzung privater Kraftfahrzeuge nach den allgemeinen erstattungsrechtlichen Regelungen auch für Personalratsmitglieder von der Feststellung des erheblichen dienstlichen Interesses an der Benutzung des Fahrzeugs durch die Dienststelle abhängig ist. Nutzt ein Personalratsmitglied daher sein privates Kraftfahrzeug, werden etwaige Sachschäden ohne vorherige Feststellung des erheblichen dienstlichen Interesses durch die Dienststelle nur bis zu dem für alle Beschäftigten geltenden Höchstbetrag von 350 Euro der nicht gedeckten Kosten erstattet. Durch die Vorschrift werden weitergehende Haftungsrisiken der Dienststelle für Sachschäden an Privatfahrzeugen ausgeschlossen. Auch für die Übernahme der vollen Selbstbeteiligung bei Nutzung eines Mietwagens ist die vorherige Feststellung von triftigen Gründen für dessen Benutzung erforderlich.

F. Ergänzte Regelungen zu Freistellungen

Die in der Praxis häufig statt Vollfreistellungen gewünschten Teilfreistellungen unterliegen nach der Rechtsprechung des BVerwG Einschränkungen. Durch die Neuregelung in § 52 Abs. 3 BPersVG-E können Personalräte freier als bisher über die Verteilung des Freistellungskontingents auf die Personalratsmitglieder entscheiden: „Freistellungen können in Form von Teilfreistellungen erfolgen. Diese dürfen zusammengenommen nicht den Umfang der Freistellungen nach Absatz 2 überschreiten. Freistellungen müssen mindestens 20 Prozent der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit betragen.“ Um eine zu starke Zersplitterung der Freistellungen unter den Personalratsmitgliedern zu verhindern, ist ein Mindestumfang des Freistellungsumfangs i.H.v. 20% der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit als Untergrenze festgelegt. Ferner soll es der Entscheidung der jeweiligen Vorschlagsliste überlassen sein, welches ihrer Mitglieder die der Liste zustehende Freistellung wahrnimmt. Das bislang entscheidende Personalratsplenum kann sich bei der Auswahlentscheidung für ein Personalratsmitglied entscheiden, dem die Liste selbst mehrheitlich nicht den Vorzug einräumen würde. Dazu bestimmt § 53 Abs. 2 Satz 2 BPersVG-E: „Die aus der jeweiligen Vorschlagsliste in den Personalrat gewählten Mitglieder bestimmen mehrheitlich, wer von ihnen die Freistellung wahrnimmt.“ Diese Regelung dient dem Schutz der Minderheitenliste vor Majorisierung und soll die Meinungspluralität im Personalrat sicherstellen, indem Konformitätsdruck vermieden wird, der aus der Abhängigkeit der Freistellung von der listenfremden Mehrheit resultieren kann.

G. Ausweitung der allgemeinen Aufgaben

§ 62 BPersVG-E konkretisiert die Aufgaben des Personalrats und nähert diese Aufzählung an den für den Betriebsrat geltenden Katalog des § 80 Abs. 1 BetrVG an. Dies geschieht insbesondere durch die Neuaufnahme von

der Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf,

der Förderung des Arbeitsschutzes in der Dienststelle sowie

der Bekämpfung von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und anderer Erscheinungsformen gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit.

H. Datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit der Personalvertretung

Seit Inkrafttreten der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) ist die datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit für die Verarbeitung personenbezogener Daten durch den Personalrat umstritten. § 69 Satz 2 BPersVG-E weist diese der Dienststelle zu. Dies erscheint dem BMI sachgerecht, da der Personalrat lediglich eine organisationsinterne Einrichtung, jedoch keine nach außen rechtlich verselbstständigte Institution sei.6 Bei der Verarbeitung personenbezogener Daten agiert der Personalrat daher als institutionell unselbstständiger Teil der für die Einhaltung des Datenschutzes verantwortlichen Dienststelle.

I. Schutz von Funktionsträgern

Neu in das BPersVG aufgenommen werden Regelungen zum Schutz von Funktionsträgern in der Personalvertretung. Diese Bestimmungen gelten nicht nur für die Dienststellen und öffentlichen Betriebe im Bund, sondern auch für die der Länder und Gemeinden. Der Bund sieht darin arbeitsrechtliche Regelungen, für die dem Bund auch nach der Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenz in Form konkurrierender Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) zusteht.

§ 127 BPersVG-E bestimmt zum Schutz der Amtsträger der Dienststellenverfassung in Ergänzung von § 15 Abs. 2 KSchG dazu:

„(1) Die außerordentliche Kündigung von Mitgliedern der Personalvertretungen, der Jugendvertretungen oder der Jugend- und Auszubildendenvertretungen, der Wahlvorstände sowie von Wahlbewerberinnen und Wahlbewerbern, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, bedarf der Zustimmung der zuständigen Personalvertretung. Verweigert die zuständige Personalvertretung ihre Zustimmung oder äußert sie sich nicht innerhalb von drei Arbeitstagen nach Eingang des Antrags, so kann das Verwaltungsgericht sie auf Antrag der Leiterin oder des Leiters der Dienststelle ersetzen, wenn die außerordentliche Kündigung unter Berücksichtigung aller Umstände gerechtfertigt ist. In dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ist die betroffene Person Beteiligte.“

Zum Schutz der Auszubildenden ist auch die Übernahme in ein Arbeitsverhältnis vorgesehen. Dazu ist für die öffentlichen Arbeitgeber im Bund in § 56 BPersVG-E geregelt: „Beabsichtigt der Arbeitgeber, eine Beschäftigte oder einen Beschäftigten, die oder der in einem Berufsausbildungsverhältnis nach dem Berufsbildungsgesetz, dem Krankenpflegegesetz, dem Pflegeberufegesetz oder dem Hebammengesetz steht und die oder der Mitglied des Personalrats ist, nach erfolgreicher Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses nicht in ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit zu übernehmen, so hat er dies drei Monate vor Beendigung des Berufsausbildungsverhältnisses der betroffenen Person schriftlich mitzuteilen. Verlangt eine derartige Auszubildende oder ein derartiger Auszubildender innerhalb der letzten drei Monate vor Beendigung schriftlich die Weiterbeschäftigung, so gilt im Anschluss an das erfolgreiche Berufsausbildungsverhältnis ein Arbeitsverhältnis auf unbestimmte Zeit als begründet.“

§ 127 Abs. 2 BPersVG-E stellt für die Länder die Vorgabe auf: „Auf Auszubildende, die Mitglied einer Personalvertretung oder einer Jugend- und Auszubildendenvertretung sind, ist § 56 anzuwenden.“

J. Unwirksamkeitsklausel für Kündigungen ohne Beteiligung des Personalrats

In § 128 BPersVG-E ist für den Fall der mangelhaften Beteiligung des Personalrats bei Kündigungen eine Rechtsfolgenanordnung in Gestalt einer Unwirksamkeitsklausel getroffen, so dass die Anwendung von § 134 BGB entfällt: „Eine durch den Arbeitgeber ausgesprochene Kündigung des Arbeitsverhältnisses einer oder eines Beschäftigten ist unwirksam, wenn die Personalvertretung nicht beteiligt worden ist.“ Die Regelung entspricht § 108 Abs. 2 BPersVG in der bisherigen Fassung. Die Regelung der Unwirksamkeit der Kündigung des Arbeitsverhältnisses ohne Beteiligung der Personalvertretung ist eine arbeitsrechtliche Regelung. Der Bund hat hier klarstellend von seiner Befugnis zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG Gebrauch gemacht. Deshalb gilt diese Norm auch unmittelbar in den Ländern.


Fußnoten


1)

BR-Drs. 14/21 (Gesetzentwurf).

2)

https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2021/kw08-de-bundespersonalvertretungsgesetz-821754, zuletzt abgerufen am 15.03.2021.

4)

Vgl. von Roetteken, jurisPR-ArbR 10/2021 Anm. 5.

5)

Zu dem mitbestimmungsrechtlichen Inhalt des Gesetzes vgl. Düwell, jurisPR-ArbR 9/2021 Anm. 1.

6)


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