Anmerkung zu:VGH München 4. Senat, Beschluss vom 19.03.2018 - 4 CE 17.2472
Autor:Dr. Matthias M. Arndt, RA und Wirtschaftsmediator
Erscheinungsdatum:22.01.2019
Quelle:juris Logo
Norm:§ 123 VwGO
Fundstelle:jurisPR-BKR 1/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Stephan Meder, Universität Hannover
Dr. Anna-Maria Beesch, RA'in und FA'in für Bank- und Kapitalmarktrecht
Zitiervorschlag:Arndt, jurisPR-BKR 1/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Verhinderung einer Sparkassenfusion durch Bürgerbegehren?



Leitsätze

1. Die Behandlung von „Sparkassenangelegenheiten“ in nichtöffentlicher Sitzung ist nur insoweit zulässig, als es um die Befassung mit konkreten Geschäftsvorgängen unter Offenlegung schützenswerter geschäfts- oder personenbezogener Daten oder um das operative Geschäft einer Sparkasse geht.
2. Sachkundigen oder von einer Entscheidung besonders betroffenen Personen, die der kommunalen Vertretungskörperschaft nicht angehören, kann vor der Beschlussfassung im Gemeinderat ein Rederecht gewährt werden.



A.
Problemstellung
Die nach wie vor anhaltende Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) verbunden mit hohen regulatorischen Anforderungen zwingen Banken und Sparkassen, neue Lösungswege zu gehen. Gerade um die Ertragschancen zu erhöhen, zeichnet sich insbesondere bei Sparkassen ein Trend zu größeren Einheiten und – damit verbunden – eine Zunahme an Fusionen ab. Vor diesem Hintergrund hatte sich der VGH München in der besprochenen Entscheidung mit der Beschwerde mehrerer Antragsteller auseinanderzusetzen, die die umstrittene „Fusion der Sparkassen Eichstätt und Ingolstadt“ in Form eines Bürgerbegehrens verhindern wollten. Insbesondere die Entscheidung des Rates der Stadt Eichstätt, der die Fusion beider Sparkassen in öffentlicher Sitzung beschlossen hatte, sollte der Verwaltungsgerichtshof überprüfen. Hierin und in der Tatsache, dass dem Vorstandsvorsitzenden einer der Sparkassen im Stadtrat ein Rederecht gewährt wurde, sahen die Antragsteller eine rechtsunwirksame Beschlussfassung begründet, die dem Vollzug der Fusion entgegenstünde.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Am 01.01.2017 fusionierten die Sparkassen Eichstätt und Ingolstadt zur (neuen) Sparkasse Ingolstadt-Eichstätt. Hiergegen hatten sich die Antragsteller bzw. ein dahinter stehendes Bürgerbegehren formiert, das mittels eingereichter Unterschriftslisten die Fusion beider Sparkassen verhindern wollte. Mit Bescheid vom 23.01.2017 wies die Antragsgegnerin (die Stadt Eichstätt) den Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens als unzulässig zurück, da das Bürgerbegehren ein Ziel verfolge, das nicht mehr verwirklicht werden könne. Die Fusion war zuvor in der Sitzung des Stadtrats am 25.04.2016 beschlossen worden, der Zusammenschluss beider Sparkassen wurde ab dem 01.01.2017 mit Inkrafttreten der Satzung des Zweckverbandes der (neuen) Sparkasse Ingolstadt-Eichstätt bereits vollzogen. Hiergegen erhoben die Antragsteller Klage und beantragten zugleich, der Antragsgegnerin bis zur Hauptsacheentscheidung jede Maßnahme, die die Fusion vollziehen oder manifestieren könnte, zu untersagen. Das VG München lehnte einen hierauf gerichteten Eilantrag ab. Hiergegen richtete sich die Beschwerde bzw. das Eilrechtsschutzbegehren der Antragsteller.
Die Beschwerde hatte vor dem VGH München keinen Erfolg.
Der VGH München hatte zunächst der Frage nachzugehen, ob sich Bürgerbegehren nur auf Entscheidungen oder Maßnahmen der Gemeindeorgane selbst erstrecken können, oder ob ein solches Begehren auch andere Organe verpflichten kann, denen die Gemeinde angehört oder künftig angehören will. Dies vor dem Hintergrund, dass die Stadt Eichstätt zugleich auch dem „Zweckverband Sparkasse Ingolstadt Eichstätt“ angehörte, der – neben weiteren Mitgliedern – gemäß Art. 4 SpkG die kommunale Trägerkörperschaft der Sparkasse innehatte. Insoweit galt es also – vereinfacht dargestellt – zu prüfen, ob ein Bürgerbegehren sich nur auf kommunalpolitische Entscheidungen der Gemeinde beziehen kann, oder ob hiermit auch Entscheidungen der Gemeinde überprüft werden können, die sie in ihrer Funktion als Mitglied des Sparkassenzweckverbandes trifft.
Für den VGH München war hierbei zunächst Art. 18a der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) maßgeblich. Nach dieser Vorschrift können Bürgerbegehren zunächst nur auf Entscheidungen gerichtet sein, die auch durch den Gemeinderat getroffen werden können (Art. 18a Abs. 3 Alt.1 i.V.m. Abs. 13 Satz 1 GO). Entscheidungen, die beispielsweise in die alleinige Kompetenz des Bürgermeisters fallen würden, wären hiervon nicht betroffen. Vor diesem Hintergrund könnten mit einem Bürgerbegehren auch nur die Gemeindeorgane selbst, nicht jedoch die Verbandsversammlung oder andere Organe eines Sparkassenzweckverbandes, dem die Gemeinde angehört oder künftig angehören will, zu etwaigen Maßnahmen verpflichtet werden.
Vorliegend war es das erklärte Ziel des Bürgerbegehrens, die Entscheidung des Stadtrates, den bisherigen Zweckverband der Sparkasse Eichstätt aufzulösen und hiernach dem Trägerzweckverband der Sparkasse Ingolstadt beizutreten, zu kassieren. Dieses Ziel konnte nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes jedoch nicht mehr verwirklicht werden, da zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens der fusionsbedingte Ratsbeschluss bereits zuvor gefallen war.
Dieser Ratsbeschluss war – so der VGH München weiter – entgegen der Auffassung der Antragsteller auch rechtswirksam. Dem stand insbesondere nicht entgegen, dass die Beschlussfassung über die Auflösung des bisherigen Sparkassenzweckverbands Eichstätt und den Beitritt zum Trägerzweckverband der Sparkasse Ingolstadt in öffentlicher Sitzung erfolgte. Gemäß Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sind Sitzungen des Gemeinderates grundsätzlich öffentlich, soweit dem nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen. Einen solchen Ausnahmefall sah der Verwaltungsgerichtshof jedoch nicht als gegeben an. Bei Tagesordnungspunkten, die sich auf Angelegenheiten von Sparkassen beziehen, könne nicht generell von der Notwendigkeit eines Ausschlusses der Öffentlichkeit ausgegangen werden. Dies wäre nur insoweit zu berücksichtigen, als es sich „entweder um die Befassung mit konkreten Geschäftsvorgängen unter Offenlegung schützenswerter geschäfts- oder personenbezogener Daten oder um das operative Geschäft einer Sparkasse etwa in Gestalt konkreter Investitionsentscheidungen“ handelt. Vorliegend ging es jedoch um die Erörterung originär kommunalpolitischer Fragen, nämlich in welcher Organisationsform und mit welchen (Zweckverbands-)Partnern eine Gemeinde eine Sparkasse (mit)betreiben soll. Derartige Entscheidungen hätten in öffentlicher Sitzung zu erfolgen, ein entgegenstehender Beschluss wäre nach Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO rechtswidrig. Dabei konnte es auch dahinstehen, dass der Stadtrat in dessen Geschäftsordnung vorsah, dass bei Sparkassenangelegenheiten „in der Regel“ eine Behandlung in „nicht-öffentlicher Sitzung“ vorzusehen ist. Dieser Geschäftsordnungspunkt könne bei gesetzeskonformer Auslegung nur im oben genannten Sinne verstanden werden.
Schließlich hielt der VGH München den Beschluss des Stadtrates vom 25.04.2016 auch nicht deshalb für rechtswidrig und damit unwirksam, weil dem Vorstandsvorsitzenden der Sparkasse Eichstätt in der damaligen Sitzung ein Rederecht eingeräumt wurde. Ein solches Recht könne aus der Geschäftsordnungsautonomie des Gemeinderates (Art. 45 GO) abgeleitet werden und sei daher heute allgemein anerkannt.
Insoweit war das Eilrechtsschutzbegehren der Antragsteller auf Untersagung der Auflösung des Zweckverbandes „Sparkasse Eichstätt“ ohne Erfolg geblieben.


C.
Kontext der Entscheidung
Der Entscheidung des VGH München ist in Gänze zuzustimmen.
Konsequenterweise galt es zunächst, den Ratsbeschluss – der bereits einige Zeit vor Zulassung des Bürgerbegehrens gefasst wurde – dahingehend zu überprüfen, inwieweit dieser im Nachhinein evtl. kassiert werden konnte. Gerade bei kassatorischen Bürgerbegehren gelten oftmals relativ kurze Fristenregelungen. Vorliegend war der Ratsbeschluss vom 25.04.2016 lange vor Einreichung des Bürgerbegehrens in 2017 gefasst worden, so dass der VGH München hier keine Aussicht auf Erfolg sah. Die Antragsgegnerin bzw. die Stadt Eichstätt habe zum Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens bereits den in ihrer Zuständigkeit liegenden Beitrag zur angestrebten Fusion unstreitig geleistet. Das Ziel, die künftige Fusion beider Sparkassen zu verhindern, könne spätestens mit Inkrafttreten der Satzung des Zweckverbandes der (neuen) Sparkasse Ingolstadt-Eichstätt zum 01.01.2017 jedenfalls nicht mehr verwirklicht werden.
Die entscheidende Frage, ob dieses Bürgerbegehren die Stadt Eichstätt nur auf kommunaler Ebene oder aber zugleich auch in ihrer Funktion als Mitglied des (neuen) Sparkassenzweckverbandes, der kommunaler Träger der Sparkasse ist, zu Maßnahmen verpflichten kann, konnte im vorliegenden einstweiligen Anordnungsverfahren (§ 123 VwGO) nur am Rande behandelt werden. Gemäß Art. 18a Abs. 1 GO können „Gemeindebürger nur über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren)“. Mithin kann sich nach dieser Vorschrift das Bürgerbegehren zunächst nur auf (unmittelbare) Maßnahmen der Gemeindeorgane selbst (je nach Bundesland sind dies z.B. der Gemeinderat, der Stadtrat oder der Kreisrat) und hierbei nur auf die jeweilige kommunale Ebene beziehen. Sollte – wie vorliegend – die Stadt Eichstätt zugleich auch Mitglied des Sparkassenzweckverbandes sein, ist die Frage nicht ganz von der Hand zu weisen, ob Ratsbeschlüsse, die den (neuen) Sparkassenzweckverband betreffen, nicht ebenso durch ein Bürgerbegehren angegangen werden können – zumal damit gerechnet werden kann, dass derartige Fusionsbeschlüsse Auswirkungen z.B. auf das Sparkassenfilialnetz und damit unmittelbar auf die „Erreichbarkeit“ für die Bürger der Gemeinde haben können.
Der VGH München stellte hier auf Art. 18a Abs. 3 Alt. 1 GO ab und verwies zu Recht darauf, dass mit einem zulässigen Bürgerbegehren nur die Gemeindeorgane selbst verpflichtet werden können, und nicht die Verbandsversammlung oder andere Organe des Sparkassenzweckverbandes, denen die Gemeinde angehört oder künftig angehören wird (vgl. auch VGH München, Beschl. v. 09.08.1996 - 4 C 96.2008). Dies ist eine Entscheidung, die mit Blick auf die gesetzliche Diktion der Gemeindeordnung als folgerichtig bewertet werden kann. Denn – wie zuvor benannt – sollen Gemeindebürger lediglich über (unmittelbare) „Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde“ Bürgerentscheide beantragen können (Art. 18a Abs. 1 GO). Ein Ausdehnen des Bürgerbegehrens auch auf (mittelbare) „Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises“, mithin auf die Organstellung der Stadt im Sparkassenzweckverband, sieht die Gemeindeordnung hingegen nicht vor. Zudem ist zwischen dem Gemeindeorgan als solchem und dessen Mitgliedschaft im Sparkassenzweckverband zu unterscheiden. Bürgerbegehren als Instrument der direkten Demokratie sollen nach der Intention des Gesetzgebers nur die Gemeindeorgane auf kommunaler Ebene verpflichten. Insoweit kann sich ein Bürgerbegehren auch nur auf Maßnahmen beziehen, die die Gemeinde selbst betreffen. Sollte hingegen – wie vorliegend – mit dem Bürgerbegehren der Ratsbeschluss, den bisherigen Zweckverband „Sparkasse Eichstätt“ aufzulösen, aufgehoben werden, so zielt dies im Ergebnis auf die Zusammensetzung des Sparkassenzweckverbandes und nicht originär auf Maßnahmen ab, die die Gemeinde selbst betreffen. Insofern war es auch nur konsequent, die Beschwerde gegen die Ablehnung des Bürgerbegehrens an dieser Stelle zurückzuweisen.
Schließlich konnte die nachfolgende Frage, inwieweit der Beschluss des Stadtrates möglicherweise rechtswidrig und damit unwirksam war, da die Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung erfolgte bzw. dem Vorstandsvorsitzenden der Sparkasse Eichstätt ein Rederecht eingeräumt wurde, nur verneint werden. Der VGH München ging zutreffend davon aus, dass bei Tagesordnungspunkten, die sich auf Angelegenheiten von Sparkassen beziehen, nicht generell von der Notwendigkeit eines „Ausschlusses der Öffentlichkeit“ ausgegangen werden kann. Dies wäre nur dann der Fall, wenn es um die „Befassung mit konkreten Geschäftsvorgängen unter Offenlegung schützenswerter geschäfts- oder personenbezogener Daten oder um das operative Geschäft einer Sparkasse“ ginge. Dies war vorliegend jedoch nicht der Fall. Vielmehr sollte die originär kommunalpolitische Frage, in welcher Organisationsform und mit welchen (Zweckverbands-)Partnern eine Gemeinde eine Sparkasse (mit)betreiben soll, entschieden werden.
Dem stand auch nicht entgegen, dass dem Vorstandsvorsitzenden der Sparkasse Eichstätt in der seinerzeitigen Sitzung ein Rederecht eingeräumt wurde. Zwar sieht die Gemeindeordnung die Möglichkeit nicht vor, sachkundige Personen, die der kommunalen Vertretungskörperschaft nicht angehören, vor der Beschlussfassung anzuhören. Jedoch wird man dem Gemeinderat unter dem Gesichtspunkt der Geschäftsordnungsautonomie (vgl. Art. 45 GO) ein solches Vorgehen zugestehen können, was im Übrigen auch – so der VGH München in einer früheren Entscheidung – für nicht-öffentliche Sitzungen gilt (VGH München, Beschl. v. 29.03.1990 - 4 B 88.2571 - BayVBl 1990, 431). Zumal dürfte es vorliegend um finanz- und fusionsrechtliche Themen gegangen sein, mit denen sich ein Stadtrat nicht allzu oft beschäftigt und die derart entscheidungserheblich sein können, dass diese quasi „aus erster Hand“ zu erläutern waren. Jedenfalls sah der Verwaltungsgerichtshof in dieser Form der Informationsgewinnung zutreffend keine „unzulässige Beeinflussung der Ratsmitglieder“.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Besprechungsentscheidung kann mit Blick auf die Frage der „Reichweite von Bürgerbegehren“, insbesondere bei Sparkassenfusionen, als „Tendenz“ eingestuft werden. Zwar konnte die Thematik aufgrund des Einstweiligen Anordnungsverfahrens nicht vertieft erörtert werden. Jedoch ist der Tenor der Entscheidung dahingehend zu verstehen, dass (zulässige) Bürgerbegehren nur die Gemeindeorgane selbst und auch nur auf kommunaler Ebene zu Maßnahmen verpflichten können. Die Gemeinde in ihrer Funktion als Organ des Sparkassenzweckverbandes, dem sie angehört oder angehören will, oder aber die Verbandsversammlung selbst, können hingegen durch derartige Bürgerbegehren nicht verpflichtet werden.
Zu Recht wurde auch die Frage der Sitzungsöffentlichkeit in „Sparkassenangelegenheiten“ nicht generell verneint, sondern ein Ausschluss der Öffentlichkeit nur dann für erforderlich gehalten, wenn es um „schützenswerte geschäfts- oder personenbezogene Daten“ der Sparkasse geht.



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