Autor:Dr. Markus Brender, RA, FA für Bank- und Kapitalmarktrecht und FA für Steuerrecht
Erscheinungsdatum:20.02.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 138 AO 1977, § 208 AO 1977, § 154 AO 1977, § 32c AO 1977, § 802l ZPO, § 93b AO 1977, § 170 StPO, § 44a VwGO, Art 12 GG, Art 19 GG, § 93 AO 1977, § 24c KredWG, 32015L0849, 32015R0847, 32002L0058
Fundstelle:jurisPR-BKR 2/2018 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Stephan Meder, Universität Hannover
Dr. Anna-Maria Beesch, RA'in und FA'in für Bank- und Kapitalmarktrecht
Zitiervorschlag:Brender, jurisPR-BKR 2/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Zur Ausweitung und zur möglichen Kontrolle des automatisierten Abrufes von Kontoinformationen nach § 24c KWG

A. Einleitung

Die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit führt in ihrem 26. Tätigkeitsbericht für die Jahre 2015 und 2016 vom 30.05.2017 zum Kontenabrufverfahren als Überschrift: „Das Kontenabrufverfahren wird weiter ausgeweitet“1. Die Ausweitung wird im Bericht zunächst damit begründet, dass die Zahl der Kontenabrufe durch die in 2013 hinzugekommene weitere Abrufmöglichkeit für Gerichtsvollzieher stark angestiegen sei. Dieser Trend habe gerade auch in den letzten zwei Jahren angehalten. 2015 sei die Zahl der Kontenabrufe von ca. 237.000 auf nunmehr über 300.000 Abrufe angestiegen. Im Jahre 2016 hätten die Abrufe noch weiter auf über 417.000 zugenommen.

Ferner wird in dem Bericht ausgeführt, dass dieser Trend durch zwei neue Gesetzesänderungen weiter verstärkt werde. Einerseits ist nach dem Bericht eine bisher bestehende 500 Euro-Wertgrenze aufgehoben worden, so dass Gerichtsvollzieher künftig Kontenabrufe unabhängig von der Höhe der zu vollstreckenden Forderung durchführen können. Andererseits werde eine zweite Ausweitung voraussichtlich durch das Gesetz zur Reform der Sachaufklärung in der Verwaltungsvollstreckung erfolgen. Ziel dieses – zwischenzeitlich umgesetzten2 – Gesetzgebungsvorhabens sei es, auch für die Verwaltungsvollstreckungsbehörden diejenigen Ermittlungsbefugnisse zu schaffen, die Gerichtsvollziehern gegenüber Dritten bereits gesetzlich eingeräumt wurden. Entsprechend, so das Fazit des Berichtes, sei ein Ende des Anstieges der Kontenaufrufe noch lange nicht in Sicht. In Übereinstimmung mit diesem Bericht wird in der FAZ jüngst informiert, dass im Jahr 2017 nun 520.662 Kontenabrufe durchgeführt wurden. Die Steigerung der Abfragen sei wesentlich darauf zurückzuführen, dass den Gerichtsvollziehern die Abfrage erleichtert wurde. Zudem würden immer mehr Gläubiger diesen Weg kennen und nutzen3.

Um die inhaltliche Dimension der Kontenabrufe erfassen zu können, ist es von Bedeutung, zwischen dem Abruf als solchem und den hiervon betroffenen Konten zu unterscheiden. In einer parlamentarischen Anfrage wurden hinsichtlich der von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) durchgeführten Abfragen folgende Zahlen mitgeteilt: Für 2009: 91.876 Abrufe entsprechend 870.525 abgerufenen Konten, für 2010: 105.615 Abrufe entsprechend 990.995 Konten und für 2011: 116.980 Abrufe entsprechend 1.050.726 Konten. Das Bundeszentralamt für Steuern seinerseits hatte nur die Zahl der Kontenabrufe, aber nicht die Zahl der hiervon betroffenen Konten erfasst.4 Diese Zahlen verdeutlichen, dass die nun von der FAZ jüngst berichteten 520.662 Abrufe für 2017 eine vielfache Zahl an Konten in Millionenhöhe betreffen.

Das Recht des Kontenabrufes nach § 24c KWG steht gleichwohl jedenfalls nicht im Focus der Öffentlichkeit oder auch nur einer breiteren Fachöffentlichkeit. Die nachfolgenden Ausführungen stellen daher die Rechtsgrundlagen für das automatisierte Kontenabrufverfahren nach § 24c KWG dar, gehen auf das Abrufverfahren als solches ein und skizzieren die Möglichkeiten des Rechtsschutzes. Schließlich wird die Frage behandelt, ob und inwieweit der automatisierte Kontenabruf einer institutionalisierten Kontrolle durch die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und durch die Landesdatenschutzbeauftragten unterworfen werden könnte.

B. Die Rechtsgrundlage und deren Erweiterungen

I. Einführung von § 24c KWG

Die Bestimmung des § 24c KWG ist mit dem 4. Finanzmarktförderungsgesetz vom 21.06.2002 in das KWG eingefügt worden. Nach der amtlichen Begründung des Entwurfes sollte die damals jüngst geschaffene Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) „in die Lage versetzt werden, die Geldwäsche, das illegale Schattenbankenwesen und das unerlaubte Betreiben von Bank- und Finanzdienstleistungsgeschäften besser durch zentral durchgeführte Recherchearbeiten zu bekämpfen“.5 Ferner wird in der Begründung ausgeführt, dass auch das Erkennen von Transaktionen im Zahlungsverkehr, die der Logistik des Terrorismus dienen und damit Verbindungen zur Geldwäsche aufweisen, eine solche Evidenzzentrale voraussetzen.

Nach dem Inhalt der damals eingeführten gesetzlichen Regelung hat jedes Kreditinstitut eine Datei zu führen, in der bestimmte Stammdaten der bei ihnen geführten Konten und Depots zu speichern sind, und zwar

Konto- bzw. Depotnummer6,
Tag der Errichtung und Tag der Auflösung,
Namen des Inhabers und eines Verfügungsberechtigten, bei natürlichen Personen auch der Tag der Geburt sowie, soweit der Vertragspartner des Kreditinstituts für einen wirtschaftlich Berechtigten handelt, dessen Name und, soweit erhoben, ferner auch die Anschrift eines solchen wirtschaftlich Berechtigten.

In einer ersten Fallgruppe erfolgen Datenabrufe im eigenen Interesse der BaFin zur Wahrnehmung ihrer eigenen Aufgaben (§ 24c Abs. 2 Satz 1 KWG). In einer zweiten Fallgruppe erteilt die BaFin auf Ersuchen den in § 24c Abs. 3 Satz 1 KWG genannten weiteren Behörden Auskunft. Hierzu gehören insbesondere die „… für die Verfolgung und Ahndung von Straftaten zuständigen Behörden oder Gerichte, soweit dies zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist“ (§ 24c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG).

II. Erweiterung des § 24c KWG über § 93b i.V.m. § 93 Abs. 7 und 8 AO

Bereits kurze Zeit nach Einführung des automatisierten Kontenabrufes wurde die Bestimmung erweitert, und zwar durch Art. 2 des Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit vom 23.12.2003. Damals wurden in die Abgabenordnung als nunmehr dritte und vierte Fallgruppe die Regelungen des § 93 Abs. 7 und 8 AO eingefügt, die über § 93b AO (neu) den automatisierten Kontenabruf für weitere Behörden eröffneten. Nach § 93 Abs. 7 AO wurde der Kontenabruf unter den dort genannten Voraussetzungen für die Finanzbehörden eröffnet7. Von besonderer Bedeutung war allerdings, dass § 93 Abs. 8 AO den Kontenabruf auch für verschiedene weitere und andere Behörden eröffnete, insbesondere etwa verschiedenen Sozialbehörden. Diese Abrufe aufgrund der Abgabenordnung werden auf Ersuchen der verschiedenen Behörden dann vom Bundeszentralamt für Steuern durchgeführt.8 Mit Wirkung ab 01.01.2013 wurde der Kontenabruf dann auch für Gerichtsvollzieher eingeführt, und zwar auf der Grundlage eines Ersuchens an die vorgenannte Behörde.

Im Ergebnis sollte das in dieser Weise nunmehr extensiv ausgestaltete Abrufverfahren Ermittlungsbedürfnissen Rechnung tragen, die angesichts der großen Zahl von Kreditinstituten9 anderweitig nicht oder nur schwer hätten erfüllt werden können. Das Abrufverfahren ermöglichte es den ermittelnden Behörden in einem ersten Schritt, jedenfalls die Bankverbindung als solche ohne weiteres feststellen zu können. In einem zweiten Schritt war und ist es für die jeweilige Behörde sodann erforderlich, auf der Grundlage einer ihr anderweitig eröffneten Ermittlungsbefugnis, insbesondere etwa ein steuerliches oder auch strafrechtliches Auskunftsersuchen, an das jeweilige Kreditinstitut heranzutreten, um auf diese Weise weitere Informationen zu erlangen. Hierbei kann es sich beispielsweise um Kontenumsätze und/oder aber auch den Bestand von Vermögenswerten des Kontoinhabers handeln.

III. Aktuelle nochmalige Erweiterungen

In 2017 wurde die Berechtigung zum Kontenabruf zunächst durch das sog. Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz10 erweitert. Die Berechtigung zum Abruf für steuerliche Zwecke in § 93 Abs. 7 AO wurde in den folgenden Fallgruppen neu geregelt bzw. ausgedehnt, und zwar in den Nr. 4, 4a und 4b. Der Sache nach ist der Abruf nun auch zur Erhebung von bundesgesetzlich geregelten Steuern oder Rückforderungsansprüchen sowie von bundesgesetzlich geregelten Steuererstattungen und Steuervergütungen, wie z.B. Kindergeld, zulässig (§ 93 Abs. 7 Nr. 4 AO). Ferner steht das Abrufverfahren nunmehr auch in Fällen der Ermittlung zur Verfügung, in welchen ein inländischer Steuerpflichtiger11 Verfügungsberechtigter oder wirtschaftlich Berechtigter eines Kontos oder Depots einer natürlichen Person oder juristischen Person oder auch Personenvereinigung etc. mit Sitz im Ausland ist (§ 93 Abs. 7 Nr. 4a AO). Schließlich steht der Kontenabruf jetzt auch für die Aufdeckung sog. unbekannter Steuerfälle i.S.d. § 208 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AO zur Verfügung (§ 93 Abs. 7 Nr. 4b AO). Nicht zuletzt wurde die Aufbewahrungsfrist für Kontenabrufdaten von bisher drei Jahren nunmehr auf zehn Jahre verlängert, so dass die Dateidaten künftig für diesen Zeitraum zur Verfügung stehen. Der ferner neu eingefügte § 93b Abs. 1a AO bestimmt, dass die Kreditinstitute für die Zwecke des Kontenabrufes zusätzlich zu den bisher bereits verlangten Daten für jeden Verfügungsberechtigten und jeden wirtschaftlich Berechtigten im Sinne des Geldwäschegesetzes auch die Adresse sowie die in § 154 Abs. 2a AO für Kontoinhaber nunmehr ferner verlangten Daten, insbesondere die steuerliche Identifikationsnummer, zu speichern haben. Die steuerliche Identifikationsnummer eines Verfügungsberechtigten oder eines wirtschaftlich Berechtigten darf das Bundeszentralamt für Steuern allerdings nur den Finanzbehörden mitteilen (§ 93b Abs. 2 Satz 2 AO neu).

Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie und weiterer Regelungen12, datierend ebenfalls vom 23.06.2017, wurde durch dessen Art. 9 u.a. § 93 Abs. 9 Satz 4 AO eingefügt (zwischenzeitlich Satz 6)13. Nach dieser Bestimmung ist der vom Kontenabruf Betroffene in den dort genannten Fällen weder auf die Möglichkeit eines Kontenabrufes hinzuweisen noch nachträglich über dessen Durchführung zu benachrichtigen. Darüber hinaus wurde mit dem vorgenannten Gesetz auch die Regelung in § 24c KWG abgeändert. Nach dem neu eingeführten § 24c Abs. 2 Satz 2 KWG darf nunmehr auch die sog. Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen, welche mit dem Gesetz neu geregelt wurde, zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Geldwäschegesetz „gleichermaßen einzelne Daten aus der Datei nach Abs. 1 Satz 1 abrufen“.14

Mit dem weiteren Gesetz zur Änderung des Bundesversorgungsgesetzes und anderer Vorschriften vom 17.07.201715 wurde u.a. § 32c AO in die Abgabenordnung eingefügt. Nach dieser Bestimmung ist das Auskunftsrecht einer betroffenen Person gegenüber einer Finanzbehörde in bestimmten Fällen eingeschränkt. Soweit der betroffenen Person keine Auskunft erteilt wird, ist sie auf deren Verlangen der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zu erteilen, soweit nicht die jeweils zuständige oberste Finanzbehörde im Einzelfall feststellt, dass dadurch die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet wird. Diese Regelung wird zugleich auch in § 93 Abs. 9 Sätze 4 und 5 AO betreffend die Information über den Kontenabruf nach § 93 Abs. 7 oder 8 AO für grundsätzlich entsprechend anwendbar erklärt.16

Das weitere Gesetz zur Verbesserung der Sachaufklärung in der Verwaltungsvollstreckung vom 30.06.201717 schließlich stellt nunmehr – über die mit der Änderung der Abgabenordnung neu in § 93 Abs. 8 Satz 2 eingefügte Regelung – sicher, dass die für die Vollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz und nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder zuständigen Behörden entsprechend der bereits für Gerichtsvollzieher und damit mittelbar für private Gläubiger bestehenden Berechtigung auch diese Behörden das Bundeszentralamt für Steuern zu einem automatisierten Abruf von Kontoinformationen ersuchen dürfen. Damit soll die Verwaltung privaten Gläubigern gleichgestellt werden. Dies wird vorhersehbar zu einem weiteren deutlichen Anstieg der Kontenabfragen führen.

C. Das Abrufverfahren

Aus der von den Kreditinstituten nach § 24c KWG zu führenden Abrufdatei darf die BaFin einzelne Daten abrufen, soweit dies zur Erfüllung ihrer aufsichtsrechtlichen Aufgaben nach dem KWG oder Geldwäschegesetz erforderlich ist und ferner besondere Eilbedürftigkeit im Einzelfall vorliegt. Unter diesen Voraussetzungen ist auch der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben ein Datenabruf gestattet (§ 24c Abs. 2 Satz 2 KWG). Das Kreditinstitut hat zu gewährleisten, dass die BaFin jederzeit Daten aus der Datei automatisiert abrufen kann. Es hat durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass ihm solche Abrufe nicht zur Kenntnis gelangen (§ 24c Abs. 1 Sätze 5 und 6 KWG). Dies soll Bankkunden davor schützen, dass die Banken Abrufe zum Anlass eigener Untersuchungen nehmen, etwa im Hinblick auf die Kreditwürdigkeit ihrer Kunden.18

Eine Kontrollinstanz bei Durchführung des Datenabrufes ist nicht vorgesehen.19

Wie oben bereits dargestellt, darf die BaFin nach § 24c Abs. 3 Satz 1 KWG auch den in dieser Bestimmung genannten Drittbehörden auf Ersuchen Auskunft aus der Datei erteilen. Nach der gesetzlichen Regelung hat die BaFin die in den Dateien gespeicherten Daten hierbei im automatisierten Verfahren abzurufen und sie an die ersuchende Stelle weiter zu übermitteln. Die BaFin prüft die Zulässigkeit der Übermittlung nur, soweit hierzu besonderer Anlass besteht. Die Verantwortung für die Zulässigkeit der Übermittlung hat die ersuchende Stelle (§ 24c Abs. 3 Sätze 2 bis 4 KWG).

Sowohl bei den Abrufen im Eigeninteresse nach § 24c Abs. 2 KWG als auch den Abrufen im Drittinteresse nach § 24c Abs. 3 KWG ist eine Protokollierung des Datenabrufes vorgesehen. Nach § 24c Abs. 4 KWG hat die BaFin für Zwecke der Datenschutzkontrolle durch die jeweils zuständige Stelle bei jedem Abruf u.a. den Zeitpunkt und die bei der Durchführung des Abrufes verwendeten Daten sowie die Person, die den Abruf durchgeführt hat, zu protokollieren.

Beim Kontenabruf gemäß § 93 Abs. 7 AO für steuerliche Zwecke durch das Bundeszentralamt für Steuern ist, soweit nicht der Steuerpflichtige zugestimmt hat, ein Abruf nur dann zulässig, wenn ein Auskunftsersuchen an den Steuerpflichtigen nicht zum Ziel geführt hat oder keinen Erfolg verspricht. Der Kontenabruf ist mithin nur subsidiär zulässig. Ob die Voraussetzungen tatsächlich vorliegen, wird anlässlich des Abrufes indes nicht kontrolliert.

Die vorstehenden Ausführungen zu einem Kontenabruf nach § 93 Abs. 7 AO gelten für einen Kontenabruf nach § 93 Abs. 8 AO auf Ersuchen von Drittbehörden entsprechend. Darüber hinaus ergibt sich für die in § 93 Abs. 8 Satz 2 AO nunmehr auch aufgeführte Vollstreckung nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen anlässlich der Durchsetzung von Forderungen eine Subsidiarität daraus, dass diese voraussetzt, dass der Schuldner seiner Pflicht zur Abgabe der Vermögensauskunft nicht nachkommt oder aber bei einer Vollstreckung in die in der Vermögensauskunft angeführten Gegenstände eine vollständige Befriedigung des Gläubigers voraussichtlich nicht zu erwarten ist.20

Im Gegensatz zu einem Kontenabruf nach § 24c KWG durch die BaFin im Eigeninteresse oder auch im Drittinteresse ist bei einem Abrufersuchen nach § 93 Abs. 7 oder 8 AO der Betroffene vor einem Abrufersuchen auf die Möglichkeit eines Kontenabrufes hinzuweisen; dieser Hinweis kann auch durch ausdrücklichen Hinweis in amtlichen Vordrucken und Merkblättern geschehen. Nach Durchführung eines Kontenabrufes ist der Betroffene vom Ersuchenden über die Durchführung zu benachrichtigen. Dieser Hinweis und die Benachrichtigung unterbleiben allerdings nach Maßgabe des in § 93 Abs. 9 Satz 3 AO genannten Kataloges von Fällen.21

Nach der gesetzlichen Regelung in § 93 Abs. 10 AO sind sowohl Abrufersuche nach § 93 Abs. 7 AO für steuerliche Zwecke als auch Abrufersuche nach § 93 Abs. 8 AO für Drittbehörden einschließlich der Vollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz vom Ersuchenden zu dokumentieren. In allen Fällen des automatisierten Abrufes von Kontoinformationen nach § 93 Abs. 7 AO für steuerliche Zwecke und nach § 93 Abs. 8 AO im Interesse der Drittbehörden trägt der Ersuchende die Verantwortung für die Zulässigkeit des Datenabrufes und der Datenübermittlung (§ 93b Abs. 3 AO).

Im Ergebnis ist der Kontenabruf damit in der Weise ausgestaltet, dass jede Behörde in eigener Autonomie und Verantwortung über die Durchführung eines Kontenabrufes entscheidet. Die Voraussetzungen sind im Einzelnen unterschiedlich ausgestaltet, in allen Fällen jedoch eher niedrig.22 Das vorstehend skizzierte Abrufverfahren mit der Unkenntnis der Kreditinstitute von der konkreten Durchführung eines Kontenabrufes, dem Fehlen einer Kontrollinstanz und der nicht in allen Fällen vorgesehenen Information der Betroffenen trägt zu dem Routinecharakter des Abrufverfahrens bei, wie auch der einleitend beschriebene Charakter des Verfahrens als Massenverfahren dokumentiert.

D. Rechtsschutz

Die oben beschriebene immer stärkere Ausweitung der Berechtigung zum Kontenabruf und die ferner dargestellte inhaltliche Ausgestaltung des Kontenabrufverfahrens muss die Frage aufwerfen, ob und inwieweit eine rechtliche Kontrolle möglich ist. Im Einzelnen:

I. Rechtsschutzproblematik allgemein

Zwei Merkmale führen dazu, dass nur ein reduzierter Rechtsschutz besteht:

Zum einen wird ein automatisierter Kontenabruf in einer Anzahl von Fällen dem Betroffenen nicht bekanntgegeben. Dies gilt beispielsweise dann, wenn die BaFin nach § 24c Abs. 3 Nr. 2 KWG in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren auf Ersuchen der Staatsanwaltschaft Kontenverbindungen mitteilt und das Strafverfahren wieder eingestellt wird, und zwar ohne, dass der Betroffene von dem Verfahren Kenntnis erlangt hat. In einem solchen Fall ist bereits mangels Bekanntgabe ein Rechtsschutz gegen den Kontenabruf nicht möglich.23

Zum anderen wird der Kontenabruf rechtlich mangels Regelungscharakters nicht als Verwaltungsakt verstanden, sondern als sog. Realakt. Außergerichtlich kann dieser nicht mit einem ordentlichen Rechtsbehelf angegriffen werden, und zwar weder im Steuerverfahren noch im Allgemeinen Verwaltungsverfahren.24 Anderes gilt dann, wenn der Kontenabruf in eine Sachentscheidung Eingang gefunden hat. Dann kann die Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Kontenabrufes durch die Einspruchsbehörde inzident erfolgen: Sofern aber beispielsweise in einem steuerlichen Einspruchsverfahren der Kontenabruf die Angaben des Steuerpflichtigen bestätigt, wird es gleichwohl unter Umständen an der für einen Einspruch erforderlichen Beschwer fehlen, wenn die Steuer im Übrigen rechtmäßig festgesetzt worden ist.25

Eine gerichtliche Überprüfung ist, sofern ein Verwaltungsakt ergangen ist, im Rahmen der Anfechtungsklage gegen den Verwaltungsakt mittelbar möglich. Auch ein isoliertes gerichtliches Vorgehen gegen den Kontenabruf als solches ist im Rahmen einer vorbeugenden Unterlassungsklage grundsätzlich möglich. Den vorstehend nur skizzierten Möglichkeiten26 eines allgemeinen Rechtsschutzes gegen den Kontenabruf kommt gleichwohl nur geringe praktische Bedeutung zu.27 Wesentlicher Grund hierfür dürfte sein, dass das BVerfG den automatisierten Kontenabruf in einem weitgehenden Umfang wie folgt gebilligt hat:

II. Verfassungsrechtliche Prüfung und Bestätigung

Das BVerfG hat den automatisierten Kontenabruf in seinem Beschluss vom 13.06.200728 für grundsätzlich verfassungsgemäß erklärt. Das BVerfG stellte sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die angegriffenen Normen zwar in das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen. Der Eingriff beruhe allerdings grundsätzlich auf Normen, welche dem Gebot der Normenklarheit und Bestimmtheit Rechnung tragen. Die einschlägigen Bestimmungen seien auch verhältnismäßig. Auch die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG seien nicht verletzt. Im Übrigen wurde es allerdings als ein von Verfassungs wegen zu beanstandender Bestimmtheitsmangel angesehen, dass § 93 Abs. 8 AO in der damaligen Fassung den Kreis der Behörden, die ein Ersuchen zum Abruf von Kontostammdaten stellen können und die Aufgaben, denen solche Ersuchen dienen sollen, nicht hinreichend bestimmt festlege. Diese Bestimmung wurde zwischenzeitlich mit dem Unternehmenssteuergesetz vom 14.08.2007 in dieser Hinsicht neu gefasst. Nach dem Urteil des BVerfG ist daher die grundsätzliche verfassungsrechtliche Vertretbarkeit des automatisierten Kontenabrufes als geklärt anzusehen.29

III. Europarechtlich nur eingeschränkte Überprüfbarkeit

Auf der Rechtsgrundlage des § 24c KWG nebst den ergänzenden Regelungen hierzu werden bereits zum Zeitpunkt der Kontoeröffnung die verlangten Daten als Datensatz gespeichert und dieser dann durch das Kontenabrufverfahren verfügbar gemacht. Damit aber erfolgt letztlich eine anlasslose Erfassung grundsätzlich aller Kontoinhaber in Deutschland. Insofern liegt mithin bereits ein Datensatz vor, obwohl zu diesem Zeitpunkt keinesfalls ersichtlich ist, dass ein Anlass besteht, der nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen einen Kontenabruf rechtfertigen könnte.30 Der EuGH hat – allerdings in einem anderen Sachzusammenhang – durch Urteil vom 21.12.2016 in den verbundenen Rechtssachen C-203/15 und C-698/15 kürzlich eine uneingeschränkte Vorratsdatenspeicherung für unzulässig erklärt:31 Diese stelle einen zu weitreichenden Eingriff in die Grundrechte dar. Dementsprechend werden die beiden Vorlagefragen hierzu restriktiv beantwortet:

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58/EG (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) sei im Lichte der EU-Grundrechtecharta so auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens entgegenstehe, die zur Bekämpfung von Straftaten eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsdatenspeicherung vorsehe, von der alle Verkehrs- und Standortdaten aller Nutzer in Bezug auf alle elektronischen Kommunikationsmittel umfasst werden. Die Richtlinie stehe jedoch einer solchen nationalen Regelung nicht entgegen, welche zur Bekämpfung schwerer Kriminalität eine Vorratsdatenspeicherung vorsehe, soweit sich dies auf das absolut Notwendige beschränke. Der EuGH hat ferner entschieden, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58/EG dahin auszulegen sei, dass er einer nationalen Regelung entgegenstehe, die den Schutz und die Sicherheit der Verkehrs- und Standortdaten, insbesondere den Zugang der nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten, zum Gegenstand habe, ohne diesen auf die Zwecke einer Bekämpfung schwerer Straftaten zu beschränken, ohne den Zugang einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsbehörde zu unterwerfen und ohne vorzusehen, dass die betreffenden Daten im Gebiete der Union auf Vorrat zu speichern seien.

Der einzelne betroffene Bürger kann jedoch durch ein Verfahren vor dem EuGH seinerseits keine unmittelbare Überprüfung der bundesdeutschen Regelungen zum automatisierten Kontenabruf erreichen. Eine Direktklage könnte sich lediglich gegen Rechtsakte von Organen der Union richten. Ein Vorabentscheidungsverfahren kann nur ein nationales Gericht eines Mitgliedsstaates durchführen.

Der ferner denkbare Weg zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) setzt für die Zulässigkeit des Verfahrens insbesondere die Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges voraus32. Dies stellt eine hohe verfahrensrechtliche Hürde dar. Der materiell allein einschlägige Art. 8 Abs. 1 der Menschenrechtskonvention (EMRK), der ein Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens vorsieht, enthält eine eher schwach formulierte Gewährleistung, die sich vom Wortlaut her nur allgemein auf die „Achtung des Privatlebens“ bezieht. Hierin soll auch eine Verpflichtung der Staaten zum Schutz der Daten seiner Bürger zu sehen sein33. Art. 8 Abs. 2 EMRK verlangt, dass ein „Eingriff gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“. Ob und inwieweit die bundesdeutschen Regelungen zum automatisierten Abruf in Anbetracht der Eingriffsvoraussetzungen gegen Art. 8 EMRK verstoßen, ist bisher allerdings gerichtlich nicht geklärt.

E. Mögliche Kontrolle durch die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Landesdatenschutzbeauftragten

Eine Einschränkung der Regelungen zum Kontenabruf könnte sich daraus ergeben, dass der Gesetzgeber selbst nicht alle Optionen wahrnimmt, die ihm die Verfassung eröffnet. Der Gesetzgeber seinerseits ist nicht zu einer extensiven Ausgestaltung des Kontenabrufverfahrens verpflichtet. Er könnte dem Spannungsgefüge zwischen einem auch pragmatisch motivierten Ermittlungsinteresse einerseits und dem Freiheitsinteresse des Bürgers andererseits auch durch eine weniger weitgehende und stärker auf die Einzelinteressen des betroffenen Bürgers abgestellte Ausgestaltung des Kontenabrufverfahrens Rechnung zu tragen suchen, insbesondere auch durch die Einführung einer echten verfahrensrechtlichen Kontrolle.

Derzeit ist allerdings nicht erkennbar, dass der rechtspolitische Wille besteht, die Grenzziehung zwischen Freiheitsrechten der Bürger und Eingriffsbefugnissen des Staates an der Schnittstelle des § 24c KWG neu zu überdenken.34 Die einleitend beschriebene Entwicklung des Rechtes zum automatisierten Kontenabruf bestätigt die gegenteilige Tendenz. Danach ist eine laufend fortschreitende Ausweitung der Berechtigungen zum Kontenabruf festzustellen. Dementsprechend werden einmal erteilte hoheitliche Zugriffsbefugnisse auf personenbezogene Daten auf einen immer weiteren Kreis von Zugriffsberechtigten ausgedehnt. Zugleich entfernt sich die Verwendung der abgefragten Daten immer weiter von dem ursprünglichen und eigentlichen Ziel, für den der staatliche Zugriff auf private Kontendaten originär eingerichtet wurde, nämlich dem Ziel der Terrorismus- und Geldwäschebekämpfung.35

Wenn demnach eine restriktivere rechtspolitische Ausgestaltung von Kontenabrufen nach derzeitigem Stand nicht zu erwarten ist, sollte doch zumindest zeitnah dafür Sorge getragen werden, dass die Kontenabrufe einer fortlaufenden rechtlichen Prüfung unterworfen werden. Es liegt insofern nahe, die institutionelle Unabhängigkeit und die fachliche Kompetenz der Datenschutzbeauftragten auch für die Zwecke der Kontrolle des automatisierten Kontenabrufes weiter nutzbar zu machen. Die rechtliche Stellung der Datenschutzbeauftragten ergibt sich aus dem Bundesdatenschutzgesetz bzw. den Datenschutzgesetzen der Länder. Danach sind die Datenschutzbeauftragten in der Ausübung ihrer Ämter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Sie unterliegen – ähnlich wie die Rechnungshöfe – keiner Aufsicht durch eine andere Stelle der Exekutive, jedoch unterliegen sie einer parlamentarischen Kontrolle. In den Berichten der Bundesdatenschutzbeauftragten wie auch der Landesdatenschutzbeauftragten wurde und wird wiederholt über die Entwicklung des automatisierten Kontenabrufes berichtet.

Daher wird hier vorgeschlagen, dass die Datenschutzbeauftragten im Wege einer gesetzlichen Verpflichtung in dem jeweiligen Datenschutzgesetz zu einer regelmäßigen stichpunktartigen Überprüfung der Art und Weise der Durchführung des automatisierten Kontenabrufes verpflichtet werden und hierüber in den ohnehin erstellten Tätigkeitsberichten näher zu berichten haben. Die Publizität dieser Berichte, insbesondere etwa ein dort benanntes behördenmäßiges Fehlverhalten, würde nicht nur für eine Veröffentlichung eventueller Missbräuche sorgen, sondern weitergehend bereits eine sachgerechte präventive Wirkung entfalten. Dies gilt vor allem, weil Adressat der Berichte das jeweilige Parlament ist. Eine solche qualitative Kontrolle geht über die bisherige nur punktuelle und summarische Berichterstattung hinaus. Die gesetzliche Einführung einer Zuständigkeit der Datenschutzbeauftragten zu einer verpflichtenden laufenden stichprobenartigen Kontrolle der Kontenabrufe nebst Berichterstattung an das Parlament hierzu könnte daher zu einer tendenziell restriktiveren Handhabung des automatisierten Kontenabrufes führen, welcher sich in den letzten Jahren zu einem routinehaften Verfahren mit einem fragwürdigem Massencharakter entwickelt hat.

F. Literaturempfehlungen

Maidorn, Der automatisierte Kontenabruf - Rechtsschutz gegen einen Realakt, NJW 2006, 3752.

Brender, Rechtspolitische Problematik des automatisierten Kontenabrufs, ZRP 2009, 198.

von Wedelstädt, Kontenabruf, AO-StB 2006, 118.

Widmaier, Der automatisierte Abruf von Kontostammdaten in der Kritik und in der praktischen Anwendung, WM 2006, 116.


Fußnoten


1)

BfDI, 26.Tätigkeitsbericht 2015-2016 vom 30.05.2017 und dort Abschnitt 8.2.9. Derzeit wird das Amt von Frau Andrea Voßhoff wahrgenommen, so dass im Text die weibliche Bezeichnung verwendet wird.

2)

Gesetz zur Verbesserung der Sachaufklärung in der Verwaltungsvollstreckung vom 30.06.2017, BGBl I 2017, 2094.

3)

Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13.01.2018, Nr. 11, S. 27.

4)

BT-Drs. 17/8715, S. 3 und 4.

5)
6)

Konten, welche der Verpflichtung zur Legitimationsprüfung i.S.d. § 154 Abs. 2 Satz 1 AO unterliegen.

7)

Zum Kontenabruf im Besteuerungsverfahren nach § 93 Abs. 7 AO vgl. von Wedelstädt, AO-StB 2006, 118.

8)

Die Vielzahl der Abrufmöglichkeiten illustrieren auch die unterschiedlichen Formulare zum Kontenabruf auf der Homepage dieser Behörde: www.bzst.de.

9)

Laut Veröffentlichung der Deutschen Bundesbank vom 16.05.2017 existierten Ende 2016 bei rückläufiger Tendenz insgesamt 1.888 Kreditinstitute in Deutschland.

10)

Gesetz zur Bekämpfung der Steuerumgehung und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften vom 23.06.2017, BGBl I 2017, 1682.

11)

I.S.d. § 138 Abs. 2 Satz 1 AO.

12)

Gesetz zur Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie, zur Ausführung der EU-Geldtransferverordnung und zur Neuorganisation der Zentralstelle für Finanztransaktionen, BGBl I 2017, 1822.

13)

BGBl I 2017, 1822, 1862.

14)

BGBl I 2017, 1822, 1865.

15)

Gesetz zur Änderung des Bundesversorgungsgesetzes und anderer Vorschriften, BGBl I 2017, 2094.

16)

Bestimmungen in die Abgabenordnung eingefügt mit Wirkung ab 25.05.2018.

17)

Gesetz zur Verbesserung der Sachaufklärung in der Verwaltungsvollstreckung, BGBl I 2017, 2094.

18)

Vgl. die Darstellung des Sachverhaltes in BVerfG, Beschl. v. 13.06.2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. - NJW 2007, 2464.

19)

Walther in: Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechts-Handbuch, § 42 Rn. 595.

20)

Auch das Ersuchen des Gerichtsvollziehers nach § 802l Abs. 1 Satz 2 ZPO an das Bundeszentralamt für Steuern zum automatisierten Kontenabruf ist nur subsidiär zugelassen, wenn der Schuldner seine Pflicht zur Abgabe der Vermögensauskunft nicht nachkommt oder eine Vollstreckung voraussichtlich nicht zur vollständigen Befriedigung des Gläubigers führen wird. Über das Ergebnis des Ersuchens hat der Gerichtsvollzieher den Gläubiger und den Schuldner nach Maßgabe der Regelung in § 802l Abs. 3 ZPO in Kenntnis zu setzen.

21)

Durch das Gesetz zur Änderung des Bundesversorgungsgesetzes und andere Vorschriften vom 17.07.2017 wird die Regelung in § 93 Abs. 9 Satz 3 ff. AO mit Wirkung vom 25.05.2018 nochmals abgeändert.

22)

Vgl. hierzu bereits Widmaier, WM 2006, 116, 118.

23)

Vgl. § 170 Abs. 2 Satz 2 StPO.

24)

Maidorn, NJW 2006, 3752, 3754 und 3756; vgl. ferner § 44a VwGO.

25)

Maidorn, NJW 2006, 3752, 3754 und von Wedelstädt, AO-StB 2006, 118, 122.

26)

Näher hierzu: Maidorn, NJW 2006, 3752 und von Wedelstädt, AO-StB 2006, 118.

27)

Eine Datenbankabfrage bestätigt den singulären Charakter von Entscheidungen zum Kontenabruf.

28)

BVerfG, Beschl. v. 13.06.2007- 1 BvR 1550/03 u.a. - NJW 2007, 2464.

29)

Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Kostenbelastung der Kreditinstitute, welche durch den automatisierten Kontenabruf entstehen, wird hingegen in der Literatur weiter thematisiert und als noch nicht abschließend geklärt bezeichnet.

30)

Vgl. auch Pressemitteilung BfDI vom 18.12.2013 zum Thema: Kontenabrufverfahren - Staatliche Überwachung von privaten Konten.

31)

EuGH, Urt. v. 21.12.2016 - C-203/15, C-698/15 - NJW 2017, 717.

32)

Art. 35 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

33)

Gerst in: Esser/Rübenstahl/Saliger/Tsambikakis, Wirtschaftsstrafrecht, Art. 8 EMRK Rn 8.

34)

Vgl. bereits Brender, ZRP 2009, 198, 201.

35)

Vgl. Pressemitteilung BfDI vom 10.02.2016 und dort unter diesem Aspekt auch: „Das Kontenabrufverfahren ist ein hervorragendes Beispiel für das sogenannte Honigtopfprinzip“.


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