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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 14.06.2017 - 4 A 11/16
Autor:Prof. Dr. Christoph Külpmann, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:05.02.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 35 BNatSchG, § 3 BImSchG, § 32 BNatSchG, § 34 BNatSchG, 12016M005, 31992L0043, 32009L0147
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 3/2018 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Külpmann, jurisPR-BVerwG 3/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Habitatschutzrecht als Grenze der Alternativenprüfung



Leitsätze

1. Auch der gebotene Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen kann dazu führen, dass zumutbare Trassenalternativen i.S.v. § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG nicht gegeben sind.
2. Eine Trassenalternative ist in der Regel dann nicht wegen schädlicher Umwelteinwirkungen i.S.v. § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG unzumutbar, wenn das maßgebliche Fachrecht schädliche Umwelteinwirkungen verneint.



A.
Problemstellung
In der planungsrechtlichen Praxis wird oft gestritten, ob eine Planfeststellung den Anforderungen des Habitat- oder Artenschutzrechts genügt. Darin erschöpft sich die Wirkung des Naturschutzrechts aber nicht: Denn absehbare naturschutzrechtliche Hindernisse können Vorhabenträger und Zulassungsbehörde veranlassen, Naturschutz- oder Vogelschutzgebiete bei der Planung zu umgehen, dafür aber Belastungen von Anwohnern in Kauf zu nehmen. Welche rechtlichen Anforderungen bei solchen Prüfungen von Trassenalternativen zu beachten sind, zeigt ein erstinstanzliches Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Planung einer Höchstspannungsfreileitung in unmittelbarer Nähe eines Vogelschutzgebiets.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Die Kläger, Landwirte in Nordrhein-Westfalen, bekämpfen eine Höchstspannungsleitung in der Nähe ihrer Hofstellen.
Die Grundstücke der Kläger wurden bisher von einer 220-kV-Leitung überspannt, in deren Trassenraum das planende Energieversorgungsunternehmen eine 380-kV-Leitung – ein Teilstück eines Vorhabens nach dem Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) – errichten wollte. Mit der Neuplanung sahen die Kläger die Zeit gekommen, die Leitung nicht mehr über ihre Grundstücke, sondern um diese herum zu führen. Dies lehnte die Behörde ab, weil die Alternativtrasse durch ein Vogelschutzgebiet am Dümmer, einem See in Niedersachsen, führe und dieses erheblich beeinträchtige. Die Klage blieb beim erst- und letztinstanzlich zuständigen BVerwG erfolglos.
II. Vordergründig scheint es um die Auswahl zwischen verschiedenen räumlichen Varianten und damit um die gerichtliche Kontrolle einer Abwägungsentscheidung zu gehen. Die dafür in der Rechtsprechung gebildeten Obersätze (etwa: BVerwG, Urt. v. 15.12.2016 - 4 A 4/15 Rn. 32 - BVerwGE 157, 73; BVerwG, Urt. v. 06.04.2017 - 4 A 1/16 Rn. 44 - UPR 2017, 352; BVerwG, Urt. v. 22.06.2017 - 4 A 18/16 Rn. 25 - UPR 2017, 512) sucht man in der Entscheidung indes vergeblich. Warum? Weil die Entscheidung nicht die Abwägung selbst betrifft, sondern die vorausliegende Frage, welche Alternativen in eine Abwägung überhaupt eingestellt werden müssen. Diese Frage war im Ausgangspunkt leicht zu beantworten: Nicht abzuwägen sind jedenfalls solche Varianten, die gegen zwingendes Recht verstoßen.
1. Richten wir den Blick zunächst auf die von den Klägern geforderte Trasse. Diese führte durch ein Vogelschutzgebiet, so dass offenkundig Anlass bestand, die Trasse an § 34 Abs. 2 BNatSchG zu messen. Danach ist ein Vorhaben unzulässig, wenn die Prüfung der Erheblichkeit ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hatte die Planfeststellungsbehörde auf der Grundlage einer umweltgutachterlichen Stellungnahme der Vorhabenträgerin ohne Rechtsfehler angenommen. Sie hatte sich dabei in zulässiger Weise auf Kenntnisse lokaler Umweltschutzorganisationen gestützt; auch im Übrigen blieb die Kritik der Kläger unsubstantiiert.
2. Die erhebliche Beeinträchtigung eines Vogelschutzgebiets führt indes nicht zwangsläufig zur Unzulässigkeit einer Trasse. Denn es war zu erwägen, ob die Trasse durch das Vogelschutzgebiet nicht im Wege einer Ausnahme nach den § 35 Abs. 3 bis 5 BNatSchG „gangbar“ gemacht werden könnte. Eine solche Abweichung setzt aber nach § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG (u.a.) voraus, dass zumutbare Alternativen nicht gegeben sind, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen. Damit müssen wir unsere Aufmerksamkeit wieder der planfestgestellten Trasse über die Grundstücke der Kläger zuwenden: War diese Leitungsführung eine zumutbare Alternative, die eine Leitung durch das Vogelschutzgebiet ausschloss?
Nach der Rechtsprechung des BVerwG (Urt. v. 28.03.2013 - 9 A 22/11 Rn. 105 - BVerwGE 146, 145; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 23.04.2014 - 9 A 25/12 Rn. 78 - BVerwGE 149, 289; BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 - 4 C 2/99 - BVerwGE 110, 302, 310) darf der Vorhabenträger von einer möglichen Alternative unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten absehen, wenn diese „andere Gemeinwohlbelange erheblich beeinträchtigt“. Ob eine Alternative zumutbar ist oder nicht, ist daher auch mit Blick auf Gemeinwohlbelange und Interessen planbetroffener Dritter zu bestimmen (Gellermann in: Landmann/Rohmer, UmwR, § 34 BNatSchG Rn. 37; Ewer in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2011, § 34 Rn. 61). Auch der gebotene Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen kann mithin dazu führen, dass eine Alternative i.S.d. § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG nicht zumutbar ist, so dass die erhebliche Beeinträchtigung eines Vogelschutzgebietes hingenommen werden muss. Maßgeblich für die Bestimmung der Zumutbarkeit ist der unionsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 Satz 1 EUV; vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 - 4 C 2/99 - BVerwGE 110, 302, 310).
War die planfestgestellte Trasse zumutbar? Den Maßstab entnahm das BVerwG dem Immissionsschutzrecht: Die auf die Grundstücke der Kläger einwirkenden Immissionen waren nach dessen Maßstäben zumutbar. Insbesondere die Anforderungen zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen und zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder werden durch die 26. BImSchV rechtsverbindlich konkretisiert (BVerwG, Urt. v. 17.12.2013 - 4 A 1/13 Rn. 49 ff. - BVerwGE 148, 353). Deren Grenzwerte waren auch im Fall einer worst-case-Betrachtung deutlich unterschritten, schädliche Umwelteinwirkungen i.S.v. § 3 Abs 1 BImSchG standen also nicht in Rede. Wenn das maßgebliche Fachrecht schädliche Umwelteinwirkungen aber verneint, die Belastung also für zumutbar hält, stellte es einen Wertungswiderspruch dar, die planfestgestellte Trasse i.S.v. § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG als unzumutbar anzusehen.
3. Die Konsequenz für die Trasse durch das Vogelschutzgebiet lag auf der Hand: Eine erhebliche Beeinträchtigung eines Vogelschutzgebiets nimmt das Gesetz nicht hin, wenn es zumutbare Alternativen gibt. Damit war die Trasse durch das Vogelschutzgebiet rechtlich unzulässig und brauchte in die Abwägung nicht eingestellt zu werden.


C.
Kontext der Entscheidung
1. Das Vogelschutzgebiet lag im Land Niedersachsen. Dort erfolgt die Auswahl von Vogelschutzgebieten (§ 32 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG) durch die Landesregierung (§ 25 Satz 1 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz - NAGBNatSchG). Die ausgewählten Gebiete sind von der obersten Naturschutzbehörde im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt zu machen (§ 25 Satz 2 NAGBNatSchG). Der 4. Senat des BVerwG hat bereits mehrfach die Frage offengelassen, ob die niedersächsische Praxis bei der Ausweisung von Vogelschutzgebieten den Anforderungen des Unionsrechts genügt (BVerwG, Urt. v. 06.04.2017 - 4 A 16/16 Rn. 22 - DVBl 2017, 1039; BVerwG, Urt. v. 14.06.2017 - 4 A 11/16 u. a. Rn. 45 - DVBl 2017, 1491; zu den Anforderungen vgl. BVerwG, Urt. v. 08.01.2014 - 9 A 4/13 Rn. 40 - BVerwGE 149, 31).
Nimmt man die Unwirksamkeit der Ausweisung an, liegt die Annahme nahe, dass sich in den räumlich abgegrenzten Gebieten faktische Vogelschutzgebiete befinden. Für die Prüfung erheblicher Beeinträchtigungen bleibt der Maßstab gleich: Denn die erforderliche Prüfung einer Beeinträchtigung i.S.d. Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie (RL 2009/147/EG) und die Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG erfolgen nach gleichgerichteten Maßstäben. Es geht jeweils um den Ausschluss von – im Hinblick auf die jeweiligen Schutzzwecke und Erhaltungsziele – erheblichen Gebietsbeeinträchtigungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.04.2004 - 4 C 2/03 - BVerwGE 120, 276, 288 f.; BVerwG, Urt. v. 11.08.2016 - 7 A 1/15 Rn. 66 - BVerwGE 156, 20; BVerwG, Urt. v. 06.04.2017 - 4 A 16/16 Rn. 22 - DVBl 2017, 1039). Faktische und ausgewiesene Vogelschutzgebiete unterscheiden sich dagegen, wenn erhebliche Beeinträchtigungen drohen: Denn in einem faktischen Vogelschutzgebiet bleibt es beim strengen Schutzregime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie. Es findet also kein Regimewechsel nach Art. 7 der FFH-Richtlinie (RL 92/43/EWG) statt, wonach für (rechtswirksam) ausgewiesene Vogelschutzgebiete die Regelungen des Art. 6 FFH-Richtlinie an die Stelle der strengeren Pflichten aus Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie treten. Nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 Vogelschutzrichtlinie kann das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen des Gebiets nur zugunsten überragender Gemeinwohlbelange wie etwa des Schutzes des Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der öffentlichen Sicherheit überwunden werden (BVerwG, Urt. v. 27.03.2014 - 4 CN 3/13 Rn. 29 - BVerwGE 149, 229). Dieser Maßstab ist strenger als der für FFH-Gebiete geltende § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG und schützt faktische Vogelschutzgebiete besser als wirksam ausgewiesene.
2. Die Entscheidung reiht sich in eine Kette von Entscheidungen ein, die sich zu Fragen des Vogelschutzes bei der Planung von Höchstspannungsleitungen äußern (BVerwG, Urt. v. 18.07.2013 - 7 A 4/12 Rn. 45 ff. - Südwestkuppelleitung - BVerwGE 147, 184; BVerwG, Urt. v. 21.01.2016 - 4 A 5/14 Rn. 55 ff. - BVerwGE 154, 73 m. Anm. Külpmann, jurisPR-BVerwG 12/2016 Anm. 6 - Uckermarkleitung; BVerwG, Urt. v. 06.04.2017 - 4 A 16/16 Rn. 15 ff. - DVBl 2017, 1039 m. Anm. Külpmann, jurisPR-BVerwG 2/2018 Anm. 5 - Ganderkeseeleitung). Abschließende Klärungen für die Planungspraxis bieten diese Entscheidungen indes nicht: Denn es fehlt bisher eine Standardisierung, welche der Planungspraxis auch naturschutzfachliche Sicherheit vermitteln könnte.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil formuliert für die Praxis zunächst eine Selbstverständlichkeit: Rechtlich unzulässige Trassen brauchen nicht in die Abwägung einbezogen werden. Diese rechtliche Unzulässigkeit kann daraus folgen, dass eine Trasse ein Vogelschutzgebiet erheblich beeinträchtigt und – jedenfalls eine – zumutbare Alternative zur Verfügung steht. Ist die Behörde unsicher, ob eine Trasse schon von Rechts wegen unzulässig ist, kann sie ihre Entscheidung absichern, indem sie – gewissermaßen „hilfsweise“ – diese Trasse dennoch in die Abwägungsentscheidung einbezieht, dort aber verwirft. Erweist sich diese Abwägung später als überflüssig, hat sich die Behörde zwar zu viel Arbeit gemacht, rechtlich ist das aber unschädlich.



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