Anmerkung zu:BVerwG 7. Senat, Urteil vom 02.11.2017 - 7 C 25/15
Autor:Dr. Franz Schemmer, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:16.04.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 2 UmwRG, § 8 WHG, § 2 UIG 2005, § 2 UVPG, Anlage 1 UVPG, § 57 WHG, § 28 WHG, § 4 UmwRG, § 27 WHG, § 1 UmwRG, EGRL 60/2000
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 8/2018 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Schemmer, jurisPR-BVerwG 8/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Wasserrechtliche Erlaubnis und tatsächliche Schadstoffbelastung



Leitsatz

Bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots (§ 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG) in Bezug auf eine wasserrechtliche Erlaubnis, deren zeitliche Geltung unmittelbar an eine vorhergehende Erlaubnis anschließt, ist auf den chemischen Ist-Zustand unter Berücksichtigung der bisherigen Einleitungen abzustellen.



A.
Problemstellung
Das Urteil behandelt prozessrechtliche Fragen zur Umweltverbandsklage und das Wasserrecht mit unionsrechtlicher Steuerung. Inmitten stand die Klagebefugnis des klagenden Umweltverbandes und die im Jahr 2017 geschaffene Bestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG. Auch diese Norm dient der Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention und ist ein Rechtsbehelf u.a. gegen Verwaltungsakte, durch die andere als in den Nr. 1 bis 2b genannten Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften zugelassen werden. Zum Prüfprogramm des Senats gehörte, ob eine auf das Wasserhaushaltsgesetz gestützte wasserrechtliche Erlaubnis tauglicher Gegenstand einer Verbandsklage sein kann. Materiell-rechtlich war die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung zu klären; zu behandeln waren zudem das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot (§ 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG) bei wasserrechtlichen „Kettenverwaltungsakten“ und der Umfang des Verbesserungsgebots gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 2 WHG.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger, eine anerkannte Umweltvereinigung, wandte sich gegen die wasserrechtlichen Erlaubnisse für den Betrieb des Steinkohle- und Erdgaskraftwerks Staudinger bei Hanau. Mit den Genehmigungen wurde die Entnahme von Kühl- und Spülwasser aus dem und die Einleitung von Abwasser in den Main zugelassen. Nach Ablauf einer bis Ende 2012 erteilten bestandskräftigen Erlaubnis wurde eine Interimserlaubnis bis Ende 2015 (7 C 26/15) und daran anschließend eine weitere Erlaubnis bis Ende 2028 erteilt (7 C 25/15).
Der Verwaltungsgerichtshof wies die Klagen ab und führte im vorliegenden Verfahren 7 C 25/15 aus: Einer Umweltverträglichkeitsprüfung und einer Öffentlichkeitsbeteiligung habe es wegen des immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigten Betriebs des Kraftwerks nicht bedurft. Für die wasserrechtlichen Erlaubnisse selbst bestehe keine UVP-Pflicht. Menge und Schädlichkeit des Abwassers, insbesondere im Hinblick auf die Quecksilberbelastung, seien in den Erlaubnissen so gering gehalten worden, wie dies nach dem Stand der Technik möglich und nach den einschlägigen Vorschriften erforderlich sei. Durch Nebenbestimmungen werde hinreichend sichergestellt, dass es weder zu einer Verschlechterung des Gewässerzustandes komme noch eine Verbesserung verhindert werde. Die Schadstoffeinträge über die Luft seien in den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für die Anlage berücksichtigt worden.
Auf die Revision des Klägers verwies das BVerwG das Verfahren an den Verwaltungsgerichtshof zurück. Der Senat hat die Zulässigkeit der Klage bejaht, die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs hierzu indes beanstandet. Eine Klagebefugnis nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG ließ sich nicht mit der Erwägung annehmen, es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder zur Öffentlichkeitsbeteiligung bestehen könne. Die bloße Möglichkeit einer UVP-Pflicht reicht nicht; deren Bestehen ist vielmehr bereits im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung abschließend zu klären (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.11.2014 - 4 C 34/13 Rn. 10 m.w.N. - BVerwGE 150, 294). Entsprechendes gilt für die Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Zulässigkeit der Klage folgt aber aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG n.F. Nach dieser Bestimmung, die, wie auch Nr. 4 und Nr. 6, der Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention dient, ist ein Rechtsbehelf auch gegen Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge gegeben, durch die andere als die in den Nr. 1 bis 2 b genannten Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden. Ein Vorhaben kann die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage sein, der Bau einer anderen Anlage oder die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme sowie jeweils deren Änderung bzw. Erweiterung. Ebenso werden besondere Ausgestaltungen von fachrechtlichen Zulassungsentscheidungen in Form eines Verwaltungsaktes, wie beispielsweise Teilgenehmigungen oder Vorbescheide, erfasst. Maßgeblich für die Abgrenzung ist jeweils allein, ob bei der Zulassungsentscheidung umweltbezogene Vorschriften des Bundes-, des Landes- oder des Unionsrechts anzuwenden sind. Der Begriff der umweltbezogenen Vorschriften wird in § 1 Abs. 4 UmwRG umschrieben. Danach sind die Elemente der Definition von „Umweltinformationen“ in § 2 Abs. 3 UIG von Relevanz, die eine 1:1-Umsetzung nicht nur der Umweltinformationsrichtlinie der EU, sondern auch der dahinterstehenden Begriffsbestimmung der Aarhus-Konvention darstellt (vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 36). Davon ausgehend war die auf § 8 WHG gestützte wasserrechtliche Erlaubnis tauglicher Gegenstand einer Verbandsklage. Sie lässt die Benutzung des Umweltbestandteils Wasser i.S.v. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG zu und die Abwasserableitungen wirken sich darauf i.S.v. § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG aus.
Im Rahmen der Sachprüfung bestätigte der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass es für die isolierte Neuerteilung der wasserrechtlichen Erlaubnis im Anschluss an eine zuvor abgelaufene Erlaubnis für eine immissionsschutzrechtlich bestandskräftig genehmigte und unverändert betriebene Anlage keiner erneuten Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft hatte und auch keiner zusätzlichen Öffentlichkeitsbeteiligung. Die erlaubte Gewässerbenutzung ist kein Vorhaben, welches einer UVP-Pflicht unterlegen hat. Eine UVP-Pflicht nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 UVPG a.F. i.V.m. Anlage 1 Nr. 13 für ein wasserwirtschaftliches Vorhaben, insbesondere die in Nr. 13.1.2 der Anlage 1 angeführte Errichtung und der Betrieb einer Abwasserbehandlungsanlage mit der genannten Kapazität, besteht vorliegend nicht. Die Erlaubnis regelt lediglich die Benutzung eines oberirdischen Gewässers und nicht die Errichtung und den Betrieb der (Abwasserbehandlungs-)Anlage.
Ohne Bundesrechtsverstoß hatte der Verwaltungsgerichtshof die Anforderungen an die Einleitung von Abwasser nach § 57 WHG als erfüllt angesehen. Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG darf eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer nur erteilt werden, wenn die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist. Bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots in Bezug auf eine wasserrechtliche Erlaubnis, deren zeitliche Geltung unmittelbar an eine vorhergehende Erlaubnis anschließt, ist auf den chemischen Ist-Zustand unter Berücksichtigung der bisherigen Einleitungen abzustellen. Diesen Anforderungen entsprach das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs. Ohne Bundesrechtsverstoß war der Verwaltungsgerichtshof auch von der Vereinbarkeit der Erlaubnis mit dem wasserrechtlichen Verschlechterungsverbot ausgegangen, weil sich nach dem Verzicht auf die Errichtung eines Blocks die Schadstoffeinträge gegenüber den bisherigen reduziert hatten. Das von der Erlaubnis betroffene, nach § 28 WHG als erheblich verändert eingestufte oberirdische Gewässer ist gemäß § 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG so zu bewirtschaften, dass eine Verschlechterung des ökologischen Potenzials und des chemischen Zustandes vermieden wird. Die Vorschrift setzt Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Wasserrahmenrichtlinie inhaltsgleich um.
Der Senat hat indes die Prüfung des Verbesserungsgebots nach § 27 Abs. 2 Nr. 2 WHG beanstandet. Nach dieser Bestimmung sind oberirdische Gewässer, die als erheblich verändert eingestuft sind, so zu bewirtschaften, dass ein gutes ökologisches Potenzial und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden. Bei der Prüfung, ob durch die erlaubte Gewässerbenutzung die anzustrebende Verbesserung des Gewässerzustandes gefährdet wird, kann nicht allein auf die Reduzierung der Einleitungen abgestellt werden. Es muss vielmehr von der tatsächlichen Schadstoffbelastung ausgegangen werden. Hierzu bedarf es weiterer Feststellungen durch den Verwaltungsgerichtshof. Indem der Verwaltungsgerichtshof die Einhaltung des Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots in einer gemeinsamen Prüfung zusammenfassend mit der Begründung bejaht hatte, die Erlaubnis lasse keine zusätzlichen Einleitungen zu, sondern reduziere die durch die genehmigte Anlage bereits vorgenommenen Einträge, hat er die unterschiedlichen Maßstäbe verkannt. Weder die Erlaubnis noch der Bewirtschaftungsplan enthalten entsprechende Angaben zur tatsächlichen Quecksilberkonzentration im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung. Anders als das Verschlechterungsverbot ist das Verbesserungsgebot auf eine Verwirklichung im Wege der wasserrechtlichen Planung angelegt.


C.
Kontext der Entscheidung
Diese Entscheidung gab dem Senat Gelegenheit, das gemäß dem UmwRG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.2017 (BGBl I, 3290) weiterentwickelte Umweltweltverbandsklagerecht anzuwenden. Die Verbandsklage war in der Rechtsprechung des BVerwG unter Beachtung der Judikatur des EuGH und der Aarhus-Konvention bislang schon ein kräftiger Motor für die wirksame Durchsetzung von umweltrechtlichen Bestimmungen (etwa BVerwG, Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 Rn. 14 ff. - BVerwGE 147, 312 - Luftreinhalteplan); aber auch sonstige Personen i.S.v. § 4 Abs. 3 UmwRG haben von diesem Recht profitiert (BVerwG, Urt. v. 22.10.2015 - 7 C 15/13 Rn. 23 - Buchholz 406.254 UmwRG Nr. 16 - Altrip). Das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot (§ 27 Abs. 2 Nr. 1 WHG) hat der Senat dahin konturiert, dass keine Verschlechterung eintritt, wenn die Geltung einer Erlaubnis zeitlich unmittelbar an eine vorangegangene Erlaubnis anknüpft und der Zustand des Gewässers bei gleichbleibenden Einleitungen unverändert ist. Auch das wasserrechtliche Verbesserungsgebot (§ 27 Abs. 2 Nr. 2 WHG) wurde im vorliegenden Verfahren näher ausgeformt (zum wasserrechtlichen Verbesserungsgebot vgl. bereits BVerwG, Urt. v. 11.08.2016 - 7 A 1/15 Rn. 159 ff. - BVerwGE 156, 20 - Weser - und BVerwG, Urt. v. 09.02.2017 - BVerwGE 158, 1 Rn. 478 ff., 581 ff. - Elbe).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Folgen für die Rechtsanwendung liegen auf der Hand. Mit der Ergänzung von § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG um die Nr. 4 bis 6 ist der Umfang des Verbandsklagerecht erheblich erweitert worden. Ob der Gesetzgeber mit der Anpassung des Anwendungsbereichs des UmwRG Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention nunmehr vollständig in deutsches Recht umgesetzt hat, bleibt fraglich. Das vom Gesetzgeber gewählte Modell einer enumerativ abschließenden Liste von rechtsbehelfsfähigen Entscheidungen erfasst etwa weder untergesetzliche Normen noch Realakte. Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention knüpft an solche Rechtsformen aber nicht an (hierzu näher Schlacke, NVwZ 2017, 905, 908). Im Hinblick auf das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot ist eine weitergehende Rechtsanwendungssicherheit entstanden.



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