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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 31.03.2023 - 4 A 10/21
Autor:Prof. Dr. Andreas Decker, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:03.06.2024
Quelle:juris Logo
Normen:§ 1 EnLAG, § 44 BNatSchG, § 3 PlanSiG, § 1 PlanSiG, § 6 PlanSiG, § 6 UmwRG, § 2 EnLAG, EWGRL 43/92
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 11/2024 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Decker, jurisPR-BVerwG 11/2024 Anm. 1 Zitiervorschlag

Erfolglose Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss für eine Höchstspannungsfreileitung



Leitsätze

1. Die Wirksamkeit von Fledermauskästen als vorgezogene Ausgleichsmaßnahme ist artbezogen zu bewerten.
2. Die Bestimmung der Signifikanz des Tötungsrisikos durch Leitungsanflug nach einem Mortalitätsgefährdungsindex der Arten ist mit dem Individuenbezug des Artenschutzrechts vereinbar.



A.
Problemstellung
„Kommt ein Vogel geflogen, setzt sich nieder auf mein' Fuß“… heißt es in einem allgemein bekannten, lustigen Kinderlied. „Kommt ein Vogel geflogen“ und trifft auf eine Höchstspannungsfreileitung, ist das indessen weit weniger lustig. Im Mittelpunkt steht dabei häufig die Frage nach der Ermittlung des Vogelschlagrisikos, also der Gefahr der Verunfallung von Vögeln an dem Freileitungsbauwerk. Kritisch sind dabei nicht die zum Teil sehr hohen Masten, sondern die Leiterseilbündel und vor allem das sog. Erdseil, das an der Spitze der Masten geführt wird. Hier fragt sich häufig, wie die Freileitung mit den artenschutzrechtlichen Anforderungen zum Vogelschutz in Einklang gebracht werden kann. Mit den hiermit im Zusammenhang stehenden Fragen musste sich das BVerwG (abermals) im Urteil vom 31.03.2023 befassen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Beantragt war die Planfeststellung für die Errichtung und den Betrieb der 380-kV-Höchstspannungsleitung Wesel - Pkt. Meppen im Abschnitt Pkt. Nordvelen - Pkt. Legden Süd. Das Vorhaben ist Teil des in der Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 1 EnLAG unter Nr. 5 aufgeführten Vorhabens „Neubau Höchstspannungsleitung Dörpen/West - Niederrhein, Nennspannung 380 kV“, das in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EnLAG als Pilotvorhaben für den Einsatz von Erdkabeln benannt wird.
Der ausschließlich als Freileitung geplante, 15,3 km lange Abschnitt soll in weiten Teilen als Ersatzneubau in der bestehenden Trasse einer 220-kV-Freileitung zwischen dem vorhandenen Mast 77 und dem Mast 114B umgesetzt werden. Im Bereich der Ortslage der Stadt Gescher verlässt die geplante Leitung den Trassenraum der alten Leitung auf einer Länge von 2,6 km. Die Leitung wird über 3,2 km von Mast 89 bis Mast 96A in Richtung Nordwesten verschwenkt, wodurch insbesondere ein bislang überspanntes Gewerbegebiet umgangen wird. Zwischen den Masten 92 und 96A verläuft die Leitung größtenteils über Ackerflächen und Grünland. Ab Mast 96A nutzt sie wieder den Trassenraum der vorhandenen 220-kV-Freileitung.
Gegen den Planfeststellungsbeschluss wandte sich die Klägerin, deren landwirtschaftliches Anwesen nordwestlich der Antragstrasse im Bereich von Mast 94 liegt. In einem Offenstall werden dort etwa 1.000 Schweine gehalten. Das Wohngebäude ist ca. 240 m vom Mast entfernt. Grundstücke der Klägerin werden für Schutzstreifen sowie für temporäre Arbeitsflächen und Zuwegungen in Anspruch genommen. Die Klägerin sieht die Entwicklungsmöglichkeiten ihres landwirtschaftlichen Betriebs durch das Vorhaben beeinträchtigt und beklagt, dass die Bewirtschaftung ihres Hofs schon in den neunziger Jahren durch naturschutzrechtliche Beschränkungen erschwert worden sei. Auch leide die Wohnqualität. Sie macht u.a. geltend, der Planfeststellungsbeschluss verstoße gegen Bestimmungen des Artenschutzrechts. Die Klage blieb erfolglos.
II. Zentral waren hier vor allem zwei Fragen: Zum einen ging es darum, ob der Planfeststellungsbeschluss zu Recht einen Verstoß gegen artenschutzrechtliche Zugriffsverbote nach § 44 Abs. 1 BNatSchG hinsichtlich der Fledermäuse, insbesondere mit Blick auf die angeordneten Ausgleichsmaßnahmen (CEF-Maßnahmen) verneint hat. Zum anderen war zu prüfen, ob der Planfeststellungsbeschluss in Bezug auf bestimmte Vogelarten gegen artenschutzrechtliche Bestimmungen verstößt. Jedenfalls im Ergebnis sah das BVerwG keinen Grund zur Beanstandung.
1. Das BVerwG betont zunächst, dass die artenschutzrechtliche Prüfung eine ordnungsgemäße Bestandserfassung voraussetze. Erforderlich sei eine ausreichende Ermittlung und Bestandsaufnahme der im Vorhabenbereich vorhandenen Pflanzen- und Tierarten sowie von deren Lebensräumen. Dabei sei kein lückenloses Arteninventar zu erstellen. Die Untersuchung hänge vielmehr von den naturräumlichen Gegebenheiten im Einzelfall ab. Die hierbei anzuwendenden Methoden seien normativ nicht vorgegeben, sondern ergäben sich aus außerrechtlichen Maßstäben. Regelmäßig liege der Ermittlung artenschutzrechtlicher Betroffenheiten neben einer Auswertung bereits vorhandener Erkenntnisse und Fachliteratur eine – unter Zuhilfenahme einschlägiger, im Interesse einer Standardisierung erarbeiteter Leitfäden und Arbeitshilfen vorgenommene – Bestandserfassung an Ort und Stelle zugrunde (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 28.04.2016 - 9 A 9/15 Rn. 128 f. - BVerwGE 155, 91). Bei dieser müsse sich der Gutachter an den – soweit vorhanden – allgemein anerkannten fachwissenschaftlichen Standards orientieren; fehlten diese, sei die gerichtliche Überprüfung insoweit auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.10.2018 - 1 BvR 2523/13 u.a. Rn. 26 ff. - BVerfGE 149, 407).
Das BVerwG beanstandet in diesem Zusammenhang die Bestandserfassung der Wasserfledermaus in räumlicher Hinsicht. Der Fachgutachter habe sich bei der Bestimmung der konkreten Untersuchungsorte im gesamten Untersuchungsraum angesichts der maßgeblichen Wirkfaktoren zwar zu Recht an potenziellen Quartierstandorten orientiert. Vor diesem Hintergrund erschließe sich aber nicht, dass er nicht alle diejenigen Gebiete einer gründlichen Untersuchung unterzogen habe, in denen Bäume und folglich für Fledermäuse ggf. geeignete Habitatstrukturen im Schutzstreifen vorhabenbedingt beseitigt bzw. eingekürzt werden müssten, wobei die Auswirkungen nach dem Planfeststellungsbeschluss als erheblich einzustufen seien. Sei folglich im Schutzstreifen als dem maßgeblichen Eingriffsbereich eine Beseitigung von Habitatstrukturen nicht ausgeschlossen, die von der in der benachbarten Waldfläche als quartiernutzend nachgewiesenen Wasserfledermaus regelmäßig genutzt würden, müsse mangels tragfähiger Feststellungen bei einer Worst-Case-Betrachtung von einem vorhabenbedingten Verlust von Fortpflanzungsstätten i.S.v. § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG ausgegangen werden.
2. Dieser Mangel führt indessen nicht zum Erfolg der Klage. Denn der Planfeststellungsbeschluss bewältige diese artenschutzrechtliche Problemlage im Wege vorsorglich angeordneter Maßnahmen. So setze er vorsorglich wegen der Möglichkeit von sporadisch durch Fledermäuse genutzten Spaltenquartieren die Vermeidungsmaßnahme V3 (Baumhöhlenkontrolle vor Rodung) fest. Diese Maßnahme erfasse der Sache nach über die Kontrolle von Spalten hinaus auch sonstige habitatgeeignete Baumhöhlen. Im Zusammenspiel mit Auflage Nr. 5.5.11 (Anbringen von Fledermauskästen) bilde sie eine vorgezogene Ausgleichsmaßnahme (CEF-Maßnahme) i.S.v. § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3, Satz 3 BNatSchG.
Als CEF-Maßnahme könne die Baumhöhlenkontrolle zusammen mit dem zugleich vorgesehenen Anbringen von Fledermauskästen als Ersatz für verloren gegangene natürliche Quartiere nur dann anerkannt werden, wenn von einer ausreichenden Wirksamkeit ausgegangen werden könne. Während bislang in der Genehmigungspraxis verbreitet und von der Rechtsprechung auch gebilligt im Wege einer generalisierenden und nicht artspezifischen Betrachtung von der Wirksamkeit von auf gehölzbewohnende Fledermausarten ausgerichteten Fledermauskästen ausgegangen worden sei, werde in Fachkreisen nunmehr vermehrt eine artenbezogene Betrachtung angemahnt. Die Klägerin schließe sich dieser Ansicht an und beziehe sich auf eine Untersuchung von Zahn/Hammer (Zur Wirksamkeit von Fledermauskästen als vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen, Anliegen Natur 39, 2017, 27 ff.). Danach sei die Akzeptanz von solchen Ersatzhabitaten bei den Fledermausarten ganz unterschiedlich ausgeprägt und bei manchen Arten von einer längeren Gewöhnungsphase zur Begründung einer „Kastentradition“ abhängig. Die Beigeladene ziehe die Verwertbarkeit der von der Klägerin erwähnten Studie wegen methodischer Mängel in Zweifel und stelle sie als letztlich vereinzelte Auffassung dar, die den gegenteiligen Konsens weiter naturschutzfachlich ausgewiesener Kreise nicht zu erschüttern vermöge. Dieser Einwand überzeuge nicht. Soweit die Beigeladene zum Beleg der Auffassung, Fledermauskästen seien für baumbewohnende Arten eine etablierte Maßnahme mit guten Nachweisen der Erfolge, insbesondere auf die Leitfäden aus Nordrhein-Westfalen und – darauf aufbauend – aus Rheinland-Pfalz verweise, fänden sich gerade dort artbezogen differenzierende Angaben, auch wenn bei einer Gesamtbetrachtung eine positive Einschätzung durchaus überwiege.
Bei dieser Sachlage sei gerade angesichts der genannten Leitfäden nicht davon auszugehen, dass der generalisierende Ansatz weiterhin den aktuell besten wissenschaftlichen Erkenntnisstand widerspiegle. Bei der gebotenen artspezifischen Betrachtungsweise könne zur Einschätzung der Wirksamkeit von Fledermauskästen für die hier betroffene Wasserfledermaus ohne Weiteres aber auf die Bewertung „mittel“ in den Leitfäden zurückgegriffen werden. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass dies fachlich unvertretbar wäre. Vielmehr gingen auch andere sachkundige Veröffentlichungen davon aus, dass die Wasserfledermaus Fledermauskästen akzeptiere. Jedenfalls in der hier gegebenen Konstellation genüge demnach die Anbringung von geeigneten Fledermauskästen bei Beachtung der in der Auflage 5.5.11 normierten fachlichen Vorgaben den Anforderungen an eine Maßnahme nach § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG, so dass ein naturschutzrechtlicher Verbotstatbestand nicht verwirklicht werde.
3. Streitig war zwischen den Beteiligten weiter, ob die Planfeststellungsbehörde das Risiko eines Leitungsanfluges für bestimmte Vogelarten zutreffend eingeschätzt und damit zu Recht einen Verstoß gegen das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG verneint hatte. Das BVerwG sah hier keinen Grund zur Beanstandung, insbesondere hat es das von der Planfeststellungsbehörde entwickelte Bewertungssystem – mangels besserer Erkenntnisse – zur Einschätzung des artspezifischen Anflugrisikos gebilligt.
Der Planergänzungsbeschluss lehne sich – wie schon der Planfeststellungsbeschluss – im Anschluss an die von der Beigeladenen eingereichten Unterlagen maßgeblich an die von Bernotat u.a. erarbeiteten „Arbeitshilfe Arten- und gebietsschutzrechtliche Prüfung bei Freileitungsvorhaben“ (BfN-Skripten 512, 2018) an und modifiziere diese nur in wenigen Aspekten. Er ermittle das konstellationsspezifische Risiko zunächst nach den Kriterien „Konfliktintensität der Freileitung“, „Entfernung des Vorhabens zu den Vorkommen“, „Anzahl betroffener Individuen“. Bei der anschließenden Beurteilung der Wirksamkeit der Vermeidungsmaßnahmen folge er nicht der Arbeit von Liesenjohann u.a. (Artspezifische Wirksamkeiten von Vogelschutzmarkern an Freileitungen. Methodische Grundlagen zur Einstufung der Minderungswirkung durch Vogelschutzmarker - ein Fachkonventionsvorschlag, BfN-Skripten 537, 2019), die sich als Ergänzung der oben genannten Arbeitshilfe sehe, sondern anderen sachverständigen Äußerungen, komme jedoch im Ergebnis zu keiner abweichenden Einschätzung. Abschließend setze er das so ermittelte konstellationsspezifische Risiko in Bezug zum vorhabentypspezifischen Mortalitätsgefährdungsindex, wobei dieser der Arbeitshilfe von Bernotat/Dierschke „Übergeordnete Kriterien zur Bewertung der Mortalität wildlebender Tiere im Rahmen von Projekten und Eingriffen - Teil II.1: Arbeitshilfe zur Bewertung der Kollisionsgefährdung von Vögeln an Freileitungen, 4. Fassung, Stand 31. August 2021“ entnommen werde.
Die Planfeststellungsbehörde habe diesem methodischen Vorgehen dem Grunde nach folgen dürfen. Zur Bestimmung der Signifikanz des Tötungsrisikos gebe es noch keine normativen Vorgaben. In dieser Situation dürfe sich die Behörde fachwissenschaftlichen Erkenntnissen anschließen, auch wenn diese – wie die erwähnten Arbeitshilfen – noch nicht den Stand einer Fachkonvention erlangt hätten (BVerwG, Urt. v. 05.07.2022 - 4 A 13/20 Rn. 30 - BVerwGE 176, 39). Die den fachwissenschaftlichen Ausarbeitungen zugrunde liegenden Maßstäbe müssten sich jedoch im Rahmen der rechtlichen Vorgaben halten. Das sei hier entgegen dem Vortrag der Klägerin der Fall. Die für die rechtliche Betrachtung bedeutsame Kategorie des Mortalitätsgefährdungsindex verstoße auch bei der Anwendung im Artenschutzrecht nicht gegen dort zu beachtende Grundsätze. Gegen die Umsetzung des Bewertungssystem sei nichts zu erinnern.


C.
Kontext der Entscheidung
Höchstspannungsfreileitungen werfen oftmals naturschutzrechtliche Probleme, namentlich in Bezug auf den Gebiets- oder den Artenschutz auf. Im vorliegenden Verfahren ging es primär um die Beachtung der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände, namentlich des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG.
Das Tötungsverbot in § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ist zwar vom Grundsatz her individuenbezogen, verbietet also die Tötung einzelner Exemplare einer Art (Art. 12 Abs. 1 Buchst. a FFH-RL; BVerwG, Urt. v. 18.03.2009 - 9 A 39/07 Rn. 58, 67 - BVerwGE 133, 239). Die Signifikanzrechtsprechung öffnet die Betrachtung allerdings für Verhältnismäßigkeitserwägungen und damit auch für den wertenden Blick auf „überindividuelle“ und damit artbezogene Aspekte. Nach der Rechtsprechung ist der Tatbestand des Tötungsverbots wegen der bei einem Bauvorhaben nie völlig auszuschließenden Gefahr von Kollisionen geschützter Tiere erst dann erfüllt, wenn das jeweilige Vorhaben das Tötungsrisiko in einer für die betroffene Tierart signifikanten Weise erhöht. Ansonsten würde das Tötungsverbot wegen des Individuenbezugs und des weiten Verständnisses des unionsrechtlichen Absichtsbegriffs zu einem unverhältnismäßigen Planungshindernis für Bauvorhaben führen und stets eine Ausnahme erfordern (BVerwG, Urt. v. 09.07.2008 - 9 A 14/07 Rn. 90 f. - BVerwGE 131, 274; BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8/17 Rn. 100 f. - BVerwGE 163, 380). Das mittlerweile vom Gesetzgeber in § 44 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BNatSchG übernommene Kriterium der Signifikanz ist nach einer wertenden Betrachtung auszufüllen, um letztlich naturschutzfachlich relevante Mortalitätsrisiken von weniger bedeutsamen bzw. naturschutzfachlich und planerisch vernachlässigbaren Individuenverlusten zu unterscheiden (vgl. Bernotat, ZUR 2018, 594, 596). Es trägt dem Umstand Rechnung, dass für Tiere bereits vorhabenunabhängig ein allgemeines Tötungsrisiko besteht, welches sich nicht nur aus dem allgemeinen Naturgeschehen ergibt, sondern auch dann sozialadäquat und deshalb hinzunehmen ist, wenn es zwar vom Menschen verursacht ist, aber nur einzelne Individuen betrifft. Es ist nicht außer Acht zu lassen, dass Bauvorhaben wie etwa auch Stromleitungen zur Ausstattung des natürlichen Lebensraums der Tiere gehören und daher besondere Umstände hinzutreten müssen, damit von einer signifikanten Gefährdung durch neue hinzukommende Bauvorhaben gesprochen werden kann. Ein Nullrisiko ist daher nicht zu fordern. Neben artspezifischen Verhaltensweisen, häufiger Frequentierung des durchschrittenen Raums und der Wirksamkeit vorgesehener Schutzmaßnahmen sind weitere Kriterien im Zusammenhang mit der Biologie der Art von Relevanz (BVerwG, Urt. v. 10.11.2016 - 9 A 18/15 Rn. 84 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr 68; BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8/17 - BVerwGE 163, 380).
Für die Beurteilung des Vogelschlagrisikos bestehen indessen keine normativen Vorgaben, Fachkonventionen oder andere vorgegebene Standards. Damit ist die naturschutzrechtliche Prüfung auf außerrechtliche, insbesondere ökologische Bewertungen einschließlich technischer und naturwissenschaftlicher Prognosen angewiesen, für die weder normkonkretisierende Maßstäbe noch in den einschlägigen Fachkreisen und der einschlägigen Wissenschaft allgemein anerkannte Maßstäbe und Methoden bestehen.
Das vorliegend gebilligte Bewertungssystem, das das BVerwG anschließend an einzelnen Vogelarten detailreich abarbeitet, ist für die Planungspraxis sicherlich wertvoll, kann aber eine sehr kleinteilige Prüfung erforderlich machen und zu Verfahrensverzögerungen führen. Es ist zudem nicht zwingend; auch mit anderen Bewertungssystemen kann das Mortalitätsrisiko von Vögeln an Höchstspannungsfreileitungen sachgerecht abgebildet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2022 - 4 A 13/20 - BVerwGE 176, 39 „Uckermarkleitung II“). Hier wären daher entsprechende normative Vorgaben oder zumindest eine Fachkonvention hilfreich (vgl. Decker, jM 2023, 167, 169).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil zeigt einmal mehr, dass Klagen gegen Zulassungsentscheidungen für Höchstspannungsfreileitungen mehr und mehr zu avifaunistischen Detailscharmützeln mutieren, denn die rechtlichen Maßstäbe stehen weitgehend fest. Das gilt vor allem für den Gebiets-, aber auch den Artenschutz. Gleichwohl enthält das Urteil v. 31.03.2023 insofern Neues, als es betont, dass die Wirksamkeit von Fledermauskästen als vorgezogene Ausgleichsmaßnahme – anders als bisher – artbezogen zu bewerten ist. Damit fügt das BVerwG ein weiteres Puzzleteilchen ein und sorgt so für mehr Rechtssicherheit.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Thematisch beschäftigt sich das Urteil auch mit Fragen im Zusammenhang mit der Öffentlichkeitsbeteiligung im Planfeststellungsverfahren, namentlich mit der Bekanntmachung der Auslegung der Unterlagen nach § 3 Abs. 1 Satz 3 PlanSiG (i.V.m. den §§ 1 Satz 1 Nr. 9, 6 Abs. 1 Satz 1 PlanSiG). Es betont dabei, aus dem Gesetzeswortlaut folge nicht, dass die Internetseite, auf der die betreffenden Unterlagen unmittelbar zur Verfügung gestellt werden, mit ihrer vollständigen Adresse (URL) angegeben werden müsste; dies wäre gerade bei mehreren Unterlagen wegen der je nach Aufbau einer Webseite oftmals beachtlichen Länge und Komplexität solcher Adressen (Zeichenfolgen) im Übrigen auch nicht hilfreich. Vielmehr sei die Angabe der übergeordneten Internetseite ausreichend, wenn hierüber die Zugänglichkeit in leicht erkennbarer und einfacher Weise, d.h. über Seitennavigationselemente mit wenigen Mausklicks, gewährleistet sei. Diese Rechtssätze lassen sich sicher auch auf andere, mittlerweile digitalisierte Verfahren, wie etwa das Bauleitplanverfahren, übertragen.
In Klageverfahren gegen Planfeststellungsbeschlüsse für Höchstspannungsfreileitungen sind zudem die Klagebegründungsfrist nach § 6 UmwRG sowie die Anforderungen an einen dem Vertretungszwang nach § 67 Abs. 4 VwGO genügenden Vortrag zu beachten. Wo diesen Erfordernissen nicht genügt ist, bedarf es auch keiner gerichtlichen Prüfung. Das wird in dem Urteil vom 31.03.2023 an verschiedenen Stellen betont.
Wie (fast) immer bei Klagen gegen die Zulassung von Höchstspannungsfreileitungen stellte sich auch hier die Frage nach alternativen Trassenführungen. Die Grundsätze sind geklärt, auch soweit es um das Verlangen nach einer Erdverkabelung geht (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2022 - 4 A 13/20 - BVerwGE 176, 39 „Uckermarkleitung II“; BVerwG, Urt. v. 27.07.2021 - 4 A 14/19 Rn. 50 ff. - BVerwGE 173, 132). Das BVerwG stellt nochmals klar, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 EnLAG die Planfeststellungsbehörde in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens darüber zu entscheiden hat, ob statt einer Freileitung eine Erdverkabelung vom Vorhabenträger verlangt wird (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 10.11.2022 - 4 A 15/20 Rn. 57 - NVwZ 2023, 678). Dieses Ermessen sei nicht in der Weise intendiert, dass das Auslösekriterium im Zusammenwirken mit dem Erfordernis eines geeigneten Abschnitts nach § 2 Abs. 2 Satz 2 EnLAG in der Regel die Entscheidung für ein Erdkabel nach sich ziehen müsste. Vielmehr gebiete § 2 Abs. 2 EnLAG eine offene Abwägung, in die alle abwägungserheblichen Belange Eingang finden müssten.



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