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Anmerkung zu:BVerwG 8. Senat, Urteil vom 12.09.2019 - 8 C 7/18
Autor:Dr. Robert Keller, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:08.06.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 133 BGB, § 157 BGB, § 40 VwVfG, § 114 VwGO, Art 3 GG, § 48 VwVfG, Art 125a GG, Art 74 GG, § 49 VwVfG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 12/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Keller, jurisPR-BVerwG 12/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Widerruf einer Sperrzeitverkürzung wegen Rechtsänderung



Leitsätze

1. Von einem unbeschränkten Widerrufsvorbehalt i.S.d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG darf auch aus anderen Gründen als denjenigen Gebrauch gemacht werden, die in der Begründung des Vorbehaltes als möglicher Anlass für einen Widerruf aufgeführt wurden.
2. Ein unbeschränkt vorbehaltener Widerruf darf gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG auch wegen einer Rechtsänderung erklärt werden, aufgrund deren die Behörde den Verwaltungsakt nicht mehr erlassen dürfte, ohne dass -zusätzlich - die Voraussetzungen der Nummer 4 der Vorschrift vorliegen müssten.



A.
Problemstellung
§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG ermöglicht den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes, wenn er im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Das BVerwG hatte sich mit den näheren Voraussetzungen dieser Norm – unter anderem ihrer inhaltlichen Reichweite – mit Blick auf Sperrzeitverkürzungen bei Spielhallen zu befassen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf der Verkürzung der Sperrzeit für zwei von ihr betriebene, nach Maßgabe der einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften genehmigte Spielhallen. Auf Antrag der Klägerin verkürzte die Beklagte die Sperrzeit gemäß § 19 GastVO RP auf die Zeit von 5:00 bis 6:00 Uhr (anstatt 0:00 bis 6:00 Uhr). Diese Ausnahmegenehmigungen wurden „gemäß § 20 Abs. 2 GastVO unter den Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs“ gestellt. In der Begründung der Bescheide verwies die Beklagte darauf, dass bei der Entscheidung über eine Ausnahme vor allem der Schutz der Nachtruhe der Nachbarschaft und die Störungsempfindlichkeit der Umgebung zu berücksichtigen seien. Aufgrund der örtlichen Lage der Spielhallen könne davon ausgegangen werden, dass eine Störung der Nachtruhe nicht erfolge. Sollte sich jedoch herausstellen, dass durch die Verkürzung der Sperrzeit Nachteile entstünden, könne die Sperrzeit jederzeit verlängert oder die Verkürzung aufgehoben werden.
Zum 01.07.2012 trat § 11 Abs. 8 LGlüG RP 2012 in Kraft, der für Spielhallen eine Sperrzeit von 0:00 bis 6:00 Uhr vorschrieb. Mit Schreiben vom 04.06.2013 teilte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion des Landes Rheinland-Pfalz den für das Glücksspielrecht zuständigen Vollzugsbehörden mit, dass Ausnahmen von dieser Sperrzeit nicht mehr erteilt werden könnten und bereits erteilte Sperrzeitverkürzungen widerrufen werden sollten. Daraufhin hörte die Beklagte die Klägerin im August 2013 zum beabsichtigten Widerruf ihrer Ausnahmegenehmigungen an. Mit Bescheiden vom 26.11.2013 widerrief sie die Ausnahmegenehmigungen. Während des Widerspruchsverfahrens trat am 22.08.2015 § 11d LGlüG RP 2015 in Kraft. Abs. 1 der Regelung schreibt eine Sperrzeit für Spielhallen von 2:00 bis 8:00 Uhr vor; Abs. 2 schließt Ausnahmen von dieser Sperrzeit oder der Gaststättenverordnung aus. Mit Widerspruchsbescheid vom 13.03.2017 wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin gegen den Widerruf zurück. Ungeachtet der bereits rechtmäßigen Ausgangsbescheide seien die Ausnahmegenehmigungen im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Widersprüche wegen des Ausschlusses von Ausnahmen durch § 11d Abs. 2 LGlüG RP 2015 zu widerrufen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage hiergegen abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Ihre Revision hatte ebenfalls keinen Erfolg.
Der Widerruf der Ausnahmegenehmigungen ist auch aus Sicht des BVerwG rechtmäßig. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 1 LVwVfG RP i.V.m. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG und dem in den Ausnahmegenehmigungen enthaltenen Widerrufsvorbehalt.
Das BVerwG wendet sich zunächst der Auslegung des in die bestandskräftigen Ausnahmegenehmigungen aufgenommenen Vorbehalts eines jederzeitigen Widerrufs zu. Er enthält keine Einschränkung und ermöglichte auch den Widerruf allein aus Anlass einer Änderung der rechtlichen Regelungen über die von der Klägerin zu beachtende Sperrzeit. Gegen eine sachliche Einschränkung spricht außerdem, dass der Tenor der Ausnahmegenehmigungen auf § 20 Abs. 2 GastVO RP hinwies, wonach jede Ausnahmegenehmigung unter Widerrufsvorbehalt zu erteilen ist. Bereits der Verweis auf diese Regelung ließ aus der Sicht eines objektiven Empfängers des Bescheides nach den §§ 133, 157 BGB keinen Zweifel daran, dass für einen Widerruf der Sperrzeitverkürzung keine bestimmten zusätzlichen Voraussetzungen erforderlich waren. Durch den Vorbehalt eines „jederzeitigen“ Widerrufs ermöglichte die Beklagte in Übereinstimmung mit ihrer landesrechtlichen Verpflichtung aus § 20 Abs. 2 GastVO RP eine Aufhebung der Sperrzeitverkürzung nicht nur zeitlich uneingeschränkt, sondern auch aus jedem sachlich tragfähigem Anlass. Ein engerer Regelungsgehalt lässt sich, wie das BVerwG im Einzelnen darlegt, auch der Begründung des Bescheides und des Widerrufsvorbehaltes nicht entnehmen, die lediglich einen nahe liegenden Fall des Widerrufs herausgestellt hat.
Von einem unbeschränkten Widerrufsvorbehalt i.S.d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG darf nicht nur aus denjenigen Gründen Gebrauch gemacht werden, die in der Begründung des Vorbehaltes als möglicher Anlass für einen Widerruf aufgeführt wurden. Der unbeschränkt vorbehaltene Widerruf eines begünstigenden Bescheides muss sich auch nicht auf denselben Grund beziehen, aus dem der Bescheid erlassen wurde. Erst recht gilt dies, wenn – wie hier – das im Zeitpunkt des Widerrufs geltende Recht den erneuten Erlass des widerrufenen Bescheides ausschließt.
Ein unbeschränkt vorbehaltener Widerruf darf gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG auch wegen einer Rechtsänderung erklärt werden, aufgrund deren die Behörde den Verwaltungsakt nicht mehr erlassen dürfte, ohne dass – zusätzlich – die Voraussetzungen der Nr. 4 der Vorschrift vorliegen müssten. Die verschiedenen Widerrufstatbestände in § 49 Abs. 2 VwVfG dienen unterschiedlichen Schutzzwecken. Die Regelung in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift einschränkenden Voraussetzungen unterstellt, schließt daher die Anwendung von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG in Verbindung mit dem Widerrufsvorbehalt im Falle einer Rechtsänderung nicht aus.
Auch im Hinblick auf die Rechtsfolgenseite der angefochtenen Bescheide hat sich das BVerwG dem Berufungsgericht angeschlossen. Die Beklagte hat ihr Ermessen fehlerfrei zugunsten eines Widerrufs der Ausnahmegenehmigungen ausgeübt. Gemessen an den hierfür geltenden rechtlichen Maßstäben (§ 40 VwVfG, § 114 Satz 1 VwGO) tragen die Ermessenserwägungen der Beklagten den verfügten Widerruf.
Die Widerspruchsbehörde hat ihr Ermessen erkannt und entsprechend dem Zweck der Ermächtigung in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG ausgeübt. Diese Regelung soll die Anpassung eines Verwaltungsakts, dessen Widerruf gegenüber dem Adressaten ausdrücklich vorbehalten wurde, an eine geänderte Sach- oder Rechtslage erleichtern. Die Anpassung der für die Spielhallen der Klägerin geltenden Einzelfallregelungen an § 11d Abs. 2 LGlüG RP 2015 und den darin vorgesehenen Ausschluss jeglicher Ausnahme von der in Abs. 1 der Norm vorgegebenen Sperrzeit stellte einen hinreichenden Sachgrund für den Widerruf dar und wahrte damit die Ermessensgrenze des Willkürverbotes aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Die Beklagte konnte ihre Ermessensentscheidung auf § 11d LGlüG RP 2015 stützen. Die Regelung steht mit Verfassungsrecht in Einklang. Das Land Rheinland-Pfalz war, wie das BVerwG unter Verweis auf die gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung erläutert, gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Erlass einer Regelung über die Sperrzeit als einer Bundesrecht ersetzenden Anforderung an die Art und Weise des Betriebes von Spielhallen befugt.
Die sechsstündige, ausnahmslose Sperrzeit für Spielhallen ist ferner materiell verfassungsgemäß. Sie stellt eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung dar, die dem überragend wichtigen Gemeinwohlziel der Spielsuchtprävention dient. Der Einwand der Klägerin, die Einschränkung des Spielhallenbetriebes stehe im Widerspruch zu der faktischen Möglichkeit entsprechender Glücksspiele im Internet, führt zu keiner abweichenden Bewertung. Sie käme allenfalls dann in Betracht, wenn der Beklagten eine derartige faktische Möglichkeit – etwa wegen ihrer Duldung oder wegen eines strukturellen Vollzugsdefizits bei der Bekämpfung von öffentlichem Glücksspiel im Internet unter Verstoß gegen § 4 GlüStV – zuzurechnen wäre. Tatsächliche Feststellungen, aus denen sich dies ergeben könnte, hat das Berufungsgericht jedoch nicht getroffen.
Einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG entnimmt das BVerwG nicht dem Umstand, dass Spielhallen in Rheinland-Pfalz einer längeren Sperrzeit unterliegen als Spielbanken. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass die höhere Verfügbarkeit von Spielhallen im Lebensumfeld potenzieller Spieler einen hinreichenden Sachgrund für ihre unterschiedliche Behandlung gegenüber den an wenigen Standorten vorhandenen Spielbanken darstellt.
Besondere Gesichtspunkte, die eine Unverhältnismäßigkeit der gegenüber der Klägerin getroffenen Ermessensentscheidung im Einzelfall begründeten, sind nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils nicht ersichtlich.
Die Beklagte hat die Ausnahmegenehmigungen innerhalb der Jahresfrist des § 49 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG widerrufen. Diese Frist begann erst mit Ablauf der Stellungnahmefrist für die Klägerin im Rahmen ihrer Anhörung zum beabsichtigten Widerruf am 06.09.2013 zu laufen und war bei Erlass des Widerrufsbescheides am 26.11.2013 bei weitem noch nicht verstrichen.
Erhält die Behörde Kenntnis vom Widerrufsgrund und von den für die Widerrufsentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen, so ist gemäß § 49 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Die Frist beginnt nach ständiger Rechtsprechung erst zu laufen, wenn die Behörde den Grund für den Widerruf des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Widerrufsentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Vollständige Kenntnis von dem für den Widerruf oder die Rücknahme des Verwaltungsakts erheblichen Sachverhalt hat die Behörde erlangt, wenn sie ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens darüber zu entscheiden.
Die vollständige Kenntnis auch von den für die Ausübung des Widerrufs- bzw. Rücknahmeermessens maßgeblichen Umständen erlangt die Behörde regelmäßig nur infolge einer – mit einer angemessenen Frist zur Stellungnahme verbundenen – Anhörung des Betroffenen. Die Anhörung selbst setzt die Frist noch nicht in Lauf; erst mit der Stellungnahme des Betroffenen erhält die Behörde Kenntnis von den Umständen, die ggf. bei ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen sind, jedenfalls aber die Gewissheit, dass ihre bisherige Kenntnis vollständig ist. Entsprechendes gilt, wenn der Betroffene die gesetzte Frist verstreichen lässt, ohne Stellung zu nehmen. Vor diesem Hintergrund erfolgte der Widerruf hier fristgemäß. Die Jahresfrist war schließlich auch nicht nach Inkrafttreten des § 11d LGlüG RP 2015 als der nach dem Widerspruchsbescheid maßgeblichen Rechtsänderung erneut einzuhalten. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG ist eine Frist für die Entscheidung und nicht für deren Begründung. Sie dient dem Schutz des Vertrauens des Adressaten auf den Bestand des Bescheides. Dieses wird bereits durch den Widerruf im Ausgangsbescheid zerstört. Für einen erneuten Vertrauensschutz des Widerrufsadressaten im weiteren Verwaltungsverfahren besteht keine Grundlage. Ist die Widerrufsfrist – wie hier – durch den Ausgangsbescheid gewahrt, so bleibt der im Widerspruchsverfahren zu überprüfende Widerruf fristgerecht, selbst wenn der Widerspruchsbescheid die Begründung für seine materielle Rechtmäßigkeit ändert.


C.
Kontext der Entscheidung
Das Urteil baut in vielfältiger Weise auf die anerkannte Dogmatik des Widerrufs begünstigender Verwaltungsakte auf.
So konnte das BVerwG dahinstehen lassen, ob die erteilten Ausnahmegenehmigungen rechtswidrig geworden waren, weil § 49 VwVfG in entsprechender Anwendung auch den Widerruf eines rechtswidrigen Verwaltungsakts erlaubt (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.09.2018 - 8 C 16/17 Rn. 14 - BVerwGE 163, 102).
Bei der Auslegung eines Widerrufsvorbehaltes ist auch die Begründung des Bescheides zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10. 2017 - 8 C 18/16 Rn. 14 - BVerwGE 160, 193); Ihr ließ sich im vorliegenden Fall indessen nicht entnehmen, dass der uneingeschränkt tenorierte Widerrufsvorbehalt die Anpassung des Bescheides an eine künftige geänderte Rechtslage nicht zugelassen hätte. Ohnehin richtet sich der Widerruf nach eigenen rechtlichen Maßstäben und muss sich daher auch nicht auf denselben Grund beziehen, aus dem der Bescheid erlassen wurde (vgl. bereits BVerwG, Urt. v. 16.04.1969 - V C 15.67 - BVerwGE 32, 12).
Dass BVerwG hebt mit Blick auf die Systematik des § 49 Abs. 2 VwVfG außerdem hervor, dass die Widerrufstatbestände des § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG selbstständig nebeneinander stehen. Daher verbietet es sich, im Falle des Widerrufs wegen einer Rechtsänderung § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG als abschließende, Nr. 1 der Vorschrift verdrängende Regelung zu verstehen.
Die bei einem Widerruf erforderliche Ermessensentscheidung musste nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen zugunsten der Klägerin ergehen. So besteht nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine Kompetenz des Landes zum Erlass einer Regelung über die Sperrzeit als einer Bundesrecht ersetzenden Anforderung an die Art und Weise des Betriebes von Spielhallen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 Rn. 29, 33 - BVerwGE 157, 126; BVerwG, Urt. v. 05.04.2017 - 8 C 16/16 Rn. 26 ff.; BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. Rn. 97 ff. - BVerfGE 145, 20). Der Landesgesetzgeber hat mit § 11d LGlüG RP 2015 auf der Grundlage staatsvertraglicher Vorschriften eine besondere Regelung über die Sperrzeit für Spielhallen geschaffen und eine Ausnahme von ihr auch nach Gaststättenrecht ausgeschlossen. Die Vorschrift betrifft den abgegrenzten Regelungsgegenstand des Betriebes von Spielhallen und führt nicht zu einer verfassungswidrigen Mischlage von Bundes- und Landesrecht.
Im Hinblick auf die auch bei einem Widerruf geltende Jahresfrist (§ 49 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG) knüpft das BVerwG an seine ständige Rechtsprechung (seit BVerwG, Beschl. v. 09.12.1984 - GrSen 1/84 und 2.84 - BVerwGE 70, 356) an und stellt darauf ab, dass es sich hierbei nicht um eine Bearbeitungsfrist, sondern um eine Entscheidungsfrist handelt (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 28.06.2012 - 2 C 13/11 Rn. 27 - BVerwGE 143, 230 und jüngst BVerwG, Urt. v. 23.01.2019 - 10 C 5/17 Rn. 30 ff. m. Anm. Seegmüller, jM 2020, 24 - BVerwGE 164, 237).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil sorgt mit Blick auf die Rahmenbedingungen eines Widerrufs nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG für eine weitere Präzisierung der Maßstäbe, ohne hierbei von der anerkannten und bewährten Linie der höchstrichterlichen Rechtsprechung abzuweichen.




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