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Anmerkung zu:BVerwG 9. Senat, Urteil vom 06.02.2020 - 9 C 9/18
Autor:Dr. Gunther Dieterich, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:06.07.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 9 BBauG, Art 14 GG, § 129 BBauG, § 127 BBauG, § 125 BBauG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 14/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Dieterich, jurisPR-BVerwG 14/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Bestimmung der maßgeblichen Erschließungsanlage



Leitsätze

1. Eine nach natürlicher Betrachtungsweise einheitliche Erschließungsanlage kann im Einzelfall in erschließungsbeitragsrechtlich unterschiedlich zu behandelnde Einzelanlagen zerfallen, wenn sie nur auf einer Teilstrecke i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB zum Anbau bestimmt ist (im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294 ff.). Dies gilt grundsätzlich auch in Fällen, in denen die angrenzenden Grundstücke zwar bebaubar sind, die Erschließungsanlage aber nach den Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht das hergibt, was für die zulässige bauliche Nutzung an Erschließung erforderlich ist.
2. Unbeschadet dessen kann eine nicht zum Anbau bestimmte Teilstrecke, die im Wesentlichen aus unselbstständigen Parkflächen i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB besteht, dann beitragsfähig sein, wenn diese erforderlich sind, um die durch die zum Anbau bestimmte Teilstrecke erschlossenen Bauflächen entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen (§ 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB).



A.
Problemstellung
Das in der Rechtsprechung des BVerwG vor allem in den achtziger und neunziger Jahren des vorigen Jahrhunderts bis in feine Verästelungen ausgeformte Erschließungsbeitragsrecht bietet nicht mehr häufig Stoff für höchstrichterliche Entscheidungen. Ein beitragsrechtlicher „Dauerbrenner“ bleibt indes die Frage der Bestimmung der maßgeblichen Erschließungsanlage. Im vorliegenden Fall wurden Grundsätze der höchstrichterlichen Rechtsprechung dazu in Erinnerung gerufen; es ging um die Beitragspflicht eines ca. 78.000 m² großen Grundstücks eines Ferienparks an der Ostsee.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger ist zu einem Bruchteil Miteigentümer des Grundstücks, für das in einem Bebauungsplan ein Sondergebiet „Freizeit- und Familienpark“ festgesetzt ist. Der streitgegenständliche Straßenzug mit einheitlichem Straßennamen besteht aus drei Teilstücken. An das erste nur etwa 20 m lange Teilstück grenzt das klägerische Grundstück mit einer Zufahrt, der zweite Teil besteht aus einem ca. 250 m langen Einbahnstraßenring, auf dem sich Parkflächen befinden, das dritte anschließende Teilstück stellt wiederum eine Verbindung zum übrigen Straßennetz dar und geht in eine Fußgängerzone über.
Die Beklagte betrachtete die gesamte Straße als eine einheitliche Erschließungsanlage und zog den Kläger entsprechend zur Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag heran. Das Verwaltungsgericht sah demgegenüber nur das erste Teilstück als die maßgebliche Erschließungsanlage an. Anders wiederum die Berufungsinstanz, die zwar nicht das dritte, aber das zweite Teilstück dazu rechnete, weil es sich insoweit um eine nach natürlicher Betrachtungsweise einheitliche Anlage und mangels entsprechender Widmung nicht um eine selbstständige Parkfläche (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 Alt. 2 BauGB) handele.
Zur Begründung der zugelassenen Revision machte der Kläger geltend, ungeachtet der natürlichen Betrachtungsweise sei aus rechtlichen Gründen zu unterscheiden zwischen dem zum Anbau bestimmten ersten Teilstück und der nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zum Anbau bestimmten Parkfläche des Einbahnstraßenrings. Letztere sei zur Erschließung seines Grundstücks mangels Stellplatzbedarf nicht erforderlich. So sah es auch das BVerwG.
Nach nicht zu beanstandender tatrichterlicher Würdigung des Berufungsgerichts sind das erste Teilstück und der Einbahnstraßenring bei natürlicher Betrachtungsweise als einheitliche Erschließungsanlage anzusehen. Abzustellen ist auf das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild; es kommt weder auf die Parzellierung noch auf eine einheitliche oder unterschiedliche Straßenbezeichnung an. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse, wie sie z.B. durch die Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge und Straßenausstattung geprägt werden und sich einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise darstellen. Erforderlich ist eine Würdigung aller dafür relevanten Umstände (st. Rspr., zuletzt BVerwG, Urt. v. 07.03.2017 - 9 C 20/15 Rn. 12 - BVerwGE 158, 163).
Der Einbahnstraßenring war jedoch aus rechtlichen Gründen nicht Teil der beitragsfähigen Anbaustraße. Eine nach natürlicher Betrachtungsweise einheitliche Erschließungsanlage kann aus rechtlichen Gründen in erschließungsbeitragsrechtlich unterschiedlich zu beurteilende Einzelanlagen zerfallen, wenn sie nur auf einer Teilstrecke i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB zum Anbau bestimmt ist. Dies ist der Fall, wenn die nicht anbaubare Teilstrecke den Eindruck einer gewissen erschließungsrechtlichen Selbstständigkeit vermittelt und im Verhältnis zu der Verkehrsanlage insgesamt nicht von lediglich untergeordneter Bedeutung ist (BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294, 298 f.).
Den Eindruck einer gewissen Selbstständigkeit vermittelt eine beidseitig nicht anbaubare Teilstrecke dabei, wenn sie mehr als 100 m lang ist (BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294, 300 f.; BVerwG, Beschl. v. 25.04.2000 - 11 B 46/99 - Buchholz 406.11 § 127 BauGB Nr 90 S. 2). Von nicht lediglich untergeordneter Bedeutung ist die betreffende Teilstrecke, wenn etwa ein Fünftel oder mehr einer Verkehrsanlage beidseitig nicht zum Anbau bestimmt ist (BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294, 301).
Diese Voraussetzungen lagen hier vor. Die Teilstrecke des Einbahnstraßenrings ist nicht zum Anbau bestimmt. Weder für das auf der einen Seite allein an ihn angrenzende Grundstück des Klägers noch für die an der gegenüberliegenden Straßenseite gelegenen Grundstücke eines anderen Ferienparks gibt er das her, was für die zulässige Bebauung dieser Grundstücke an Erschließung erforderlich ist (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 02.07.1982 - 8 C 28/81 u.a. - BVerwGE 66, 69, 73; BVerwG, Urt. v. 03.06.1983 - 8 C 70/82 - BVerwGE 67, 216, 218). Dafür müsste die Straße in der Regel zumindest die Möglichkeit eröffnen, mit Personen und Versorgungsfahrzeugen bis an die Grenze oder bis zur Höhe des Grundstücks heranzufahren und es von dort aus zu betreten (st. Rspr., zuletzt BVerwG, Urt. v. 07.03.2017 - 9 C 20/15 Rn. 39 - BVerwGE 158, 163). Daran fehlt es hier. Denn nach den Festsetzungen des Bebauungsplans können die an den Einbahnstraßenring angrenzenden Grundstücke von dort aus nicht betreten werden. Der Bebauungsplan setzt für den gesamten Straßenverlauf ein Betreten ausschließende Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft bzw. Anbauverbote fest (§ 9 Abs. 1 Nr. 20, Nr. 25a, § 9 Abs. 1a BauGB).
Nichts anderes folgt daraus, dass der nach Art. 14 Abs. 1 GG eigentumsrechtlich geschützte Anliegergebrauch einen Anpflanzungsgebote durchbrechenden Anspruch auf Zugang zu einer öffentlichen Verkehrsanlage begründen kann, wenn ein Grundstück für seine bebauungsrechtliche Nutzbarkeit auf die betreffende Straße angewiesen ist (BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294, 302 f.). Denn die am Einbahnstraßenring anliegenden Grundstücke sind im Hinblick auf ihre nach den Bebauungsplänen anderweitig gewährleistete Erschließung für ihre bebauungsrechtliche Nutzbarkeit nicht auf einen Zugang zum Einbahnstraßenring angewiesen.
Dem Ergebnis, dass der Einbahnstraßenring als solcher nicht beitragsfähig ist, steht hier auch nicht entgegen, dass die angrenzenden Grundstücke nach den Festsetzungen der für sie geltenden Bebauungspläne an sich bebaubar sind. Die Anbaubestimmung einer einheitlichen Straße endet, wenn sie mit einer nicht nur unwesentlichen Teilstrecke in den Außenbereich einmündet oder durch ein aufgrund entsprechender Festsetzungen beidseitig der Bebauung entzogenes Bebauungsplangebiet verläuft (BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294, 298). An der Anbaubestimmung eines Straßenstücks fehlt es aber auch, wenn die Straße nicht das hergibt, was für die an sich zulässige Bebauung der Grundstücke an Erschließung erforderlich ist, weil diese nach den Festsetzungen des Bebauungsplans von der Straße aus nicht betreten werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.12.1996 - 8 C 32/95 - BVerwGE 102, 294, 301 ff.). Denn in all diesen Fällen vermittelt die Straße den angrenzenden Grundstücken nicht die Bebaubarkeit. Die Bebaubarkeit wird dem klägerischen Grundstück hier durch das erste Teilstück der Straße und nicht durch den Einbahnstraßenring vermittelt, der erst hinter der Zufahrt zum Grundstück des Klägers angeordnet ist und im Wesentlichen nur dazu dient, die unselbstständigen Parkflächen anzubinden.
Einer Anwendung dieser Grundsätze auf eine Strecke, die im Wesentlichen aus unselbstständigen Parkflächen (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 Alt. 1 BauGB) besteht, kann allerdings entgegenstehen, dass die Parkflächen erforderlich sind, um die durch die anbaubare Teilstrecke erschlossenen Grundstücke entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen (§ 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Unter dieser Voraussetzung zerfällt die einheitliche Verkehrsanlage nicht in erschließungsbeitragsrechtlich unterschiedlich zu behandelnde Teilflächen, sondern bleibt als einheitliche Anbaustraße insgesamt beitragsfähig. Ein solcher Fall lag hier jedoch nicht vor.
Durch das Merkmal der Erforderlichkeit in § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB soll alles das vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ferngehalten werden, was nicht einen beitragspflichtigen Sondervorteil, sondern einen beitragsfreien Gemeinvorteil verschafft. Bei Anbaustraßen ist dies mit Blick auf Aufwendungen für einen Verkehr anzunehmen, dessen Bewältigung nicht von der Erschließungsfunktion einer solchen Anlage erfasst wird (BVerwG, Urt. v. 03.03.1995 - 8 C 25/93 - Buchholz 406.11 § 129 BauGB Nr 28 S. 3). Für die Beurteilung, ob eine Straße überhaupt und nach Art und Umfang i.S.v. § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderlich ist, ist der Gemeinde ein weiter Entscheidungsspielraum zuzubilligen. Durch das Merkmal der Erforderlichkeit wird lediglich eine äußerste Grenze markiert, die erst überschritten ist, wenn die von der Gemeinde im Einzelfall gewählte Lösung sachlich schlechthin unvertretbar ist. Die Gemeinde darf eine Lösung dann für erforderlich halten, wenn für sie im Hinblick auf die Erschließungssituation der erschlossenen Grundstücke sachlich einleuchtende Gründe sprechen. Sind solche Gründe nicht ohne weiteres ersichtlich, obliegt es der Gemeinde, sie aufzuzeigen. Gelingt ihr dies nicht, geht das zu ihren Lasten (BVerwG, Urt. v. 03.03.1995 - 8 C 25/93 - Buchholz 406.11 § 129 BauGB Nr 28 S. 3 f.).
Hiernach sind die Parkflächen entlang des Einbahnstraßenrings zur Nutzung des klägerischen Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften nicht erforderlich. Sie sind auch nicht deshalb der Erschließungssituation des klägerischen Grundstücks angemessen, weil Parkstreifen an städtischen Straßen bis zu einem gewissen Umfang als für die Erschließung erforderlich angesehen werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.09.1969 - IV C 67.68 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr 5 S. 5 f.). Diese Rechtsprechung bezieht sich auf die Erschließungssituation in großstädtischen Bereichen. Sie ist auf Ferienparks, in denen die erforderlichen Stellplätze auf dem erschlossenen Grundstück selbst vorhanden sind, nicht übertragbar. Hier besteht für die Anlegung weiterer Stellplätze außerhalb des Sondergebiets kein sachlich einleuchtender Grund.


C.
Kontext der Entscheidung
Das BVerwG ließ offen, ob die Annahme selbstständiger Parkflächen (§ 127 Abs. 2 Nr. 4 Alt. 2 BauGB) bereits deshalb ausgeschlossen ist, weil die gesamte Straße zwar als Ortsstraße gewidmet ist, es aber an einer ausdrücklichen eigenen Widmung als Parkplatz fehlt (zum Widmungserfordernis für selbstständige Parkflächen vgl. Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, S. 241 § 12 Rn. 90; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 127 Rn. 30).
Die selbstständigen Parkflächen waren jedenfalls deshalb keine beitragsfähigen Erschließungsanlagen, weil sie nicht einem Abrechnungsgebiet zugeordnet werden konnten, das hinsichtlich des Kreises der erschlossenen Grundstücke hinreichend genau und überzeugend abgrenzbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.1987 - 8 C 75/86 - BVerwGE 78, 125, 127 ff.). Im Übrigen kann es sich bei Parkplätzen nur dann um selbstständige Parkflächen i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 4 Alt 2 BauGB handeln, wenn damit ausschließlich Abstellplätze für Fahrzeuge geschaffen werden sollen. Ist die Verkehrsanlage hingegen auch zum Anbau bestimmt, so sind die Parkflächen Bestandteil einer Anbaustraße i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB und stellen sich deshalb als unselbstständige Parkflächen nach § 127 Abs. 2 Nr. 4 Alt. 1 BauGB dar (vgl. OVG Münster, Urt. v. 27.09.1972 - III A 667/70 - KStZ 1973, 240, 241; Grziwotz in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: September 2019, § 127 Rn. 18a).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die erschließungsbeitragsrechtliche Praxis bleibt kompliziert. Der Besprechungsfall zeigt, dass manchmal eine Vielzahl der in der höchstrichterlichen Rechtsprechung aus dem kargen Normmaterial der §§ 125 ff. BauGB entwickelten Grundsätze berücksichtigt und gegeneinander abgegrenzt werden muss, um zu einer einigermaßen rechtssicheren Beitragserhebung zu gelangen. In den wohl immer verbleibenden Zweifelsfällen muss die Rechtsprechung entscheiden.




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