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Anmerkung zu:BVerwG 7. Senat, Urteil vom 17.02.2021 - 7 C 3/20
Autor:Dr. Franz Schemmer, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:19.07.2021
Quelle:juris Logo
Normen:Art 14 GG, § 33 BNatSchG, § 65 BNatSchG, § 2 UmwRG, § 32 BNatSchG, EWGRL 43/92, 12016P047
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 15/2021 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Schemmer, jurisPR-BVerwG 15/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Mangelnde Befugnis eines Grundstückseigentümers zur Rüge eines Verstoßes gegen die FFH-RL



Leitsatz

Der Eigentümer von Grundstücken, die in einem Natura 2000-Gebiet liegen, ist im Rahmen eines Nachbarrechtsstreits nicht berechtigt, einen Verstoß gegen die zur Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl L 206 S. 7) - FFH-RL - erlassenen Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes zu rügen (Fortführung von BVerwG, Urt. v. 26.04.2007 - 4 C 12/05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 31).



A.
Problemstellung
Ist der Eigentümer von Grundstücken, die in einem Natura 2000-Gebiet (FFH-Gebiet) liegen, im Rahmen eines Nachbarrechtsstreits berechtigt, einen Verstoß gegen Vorschriften des Gebietsschutzes zu rügen? Mit dieser bislang höchstrichterlich nicht geklärten Frage hatte sich das BVerwG zu beschäftigen. Die Entscheidung liegt auf der Linie der Rechtsprechung des BVerwG und der des EuGH.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger wandte sich gegen die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Asphaltmischanlage. Er ist Eigentümer benachbarter Grundstücksflächen, die zu einem FFH-Gebiet in Schleswig-Holstein gehören. Die im Rahmen des Genehmigungsverfahrens für die Asphaltmischanlage durchgeführte FFH-Verträglichkeitsprüfung kam zu dem Ergebnis, dass erhebliche Beeinträchtigungen des mindestens 350 m entfernten Schutzgebietes durch die Anlage ausgeschlossen werden könnten. Die Vorinstanzen wiesen die auf Aufhebung der Genehmigung gerichtete Klage ab.
Im Revisionsverfahren vertrat der Kläger die Auffassung, dass der Eigentümer von Grundstücken, die in einem Natura 2000-Gebiet lägen, gerichtlich überprüfen lassen könne, ob die habitatschutzrechtlichen Vorschriften eingehalten würden. Er sei Teil der betroffenen Öffentlichkeit i.S.v. Art. 9 Abs. 2 AK. Nach der Rechtsprechung des EuGH könne er sich auf Verstöße gegen Vorschriften der FFH-Richtlinie berufen und ihm stehe ein Klagerecht nach Art. 9 Abs. 2 und 3 AK zu. Die Revision vor dem BVerwG blieb ohne Erfolg:
Eine Verletzung des Klägers in eigenen Rechten gemäß den §§ 32 ff. BNatSchG kam nicht in Betracht. Nach der Rechtsprechung des BVerwG dienen die zum Schutz von Natura 2000-Gebieten erlassenen Vorschriften der §§ 32 ff. BNatSchG allein dem Schutz der natürlichen Lebensräume und der Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse einschließlich der europäischen Vogelarten; sie sind nicht dazu bestimmt, private Belange zu schützen. Soweit auch Menschen von den auf den Schutz der genannten Umweltgüter zielenden rechtlichen Vorgaben profitieren – sei es in Gestalt einer Steigerung der empfundenen Lebensqualität, namentlich bei der Befriedigung von Erholungsbedürfnissen, sei es in sonstiger Weise –, liegt darin jeweils ein bloßer Rechtsreflex.
Das Grundrecht auf Eigentum nach Art. 14 GG gebietet es nicht, die allein im öffentlichen Interesse erlassenen Schutzvorschriften für Natura 2000-Gebiete zugunsten des Eigentümers unter Schutz gestellter Grundstücke als individualschützend auszulegen und diesem ein auf die §§ 32 ff. BNatSchG gestütztes Klagerecht einzuräumen.
Aus der Rechtsprechung des BVerwG zur Rechtsstellung des Denkmaleigentümers, dem durch die Denkmalschutzgesetze der Länder Pflichten auferlegt werden, die (ebenfalls) Bestimmungen über Inhalt und Schranken des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen, ließ sich nichts anderes ableiten. Hiernach sind Abwehrrechte des Denkmaleigentümers gegen die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens, das die Denkmaleigenschaft seines Gebäudes beeinträchtigt, durch die Besonderheit des Denkmalschutzrechts begründet. Diese liegt darin, dem Eigentümer nicht nur Beschränkungen der Verfügungsbefugnis, sondern eine Pflicht zur Erhaltung und Pflege des Denkmals aufzuerlegen, obgleich dessen Unterschutzstellung allein im öffentlichen Interesse liegt. Vergleichbare Erhaltungs- oder Pflegepflichten wie den Denkmaleigentümer treffen den Eigentümer eines in einem Natura 2000-Gebiet gelegenen Grundstückes nicht. Der Eigentümer von FFH-Schutzflächen hat demgegenüber lediglich alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können, zu unterlassen (§ 33 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG) und Maßnahmen der zuständigen Naturschutzbehörde zu dulden (§ 65 BNatSchG, § 48 Abs. 1 LNatSchG). Sofern der Eigentümer selbst Maßnahmen durchführt, werden ihm die Kosten erstattet (§ 48 Abs. 2 LNatSchG).
Die unionsrechtlichen Vorschriften der FFH-Richtlinie verleihen dem Einzelnen keine subjektiven Rechte. Die FFH-Richtlinie hat nach ihrem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen beizutragen. Nach Art. 2 Abs. 2 FFH-RL zielen die aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen. Durch die FFH-Richtlinie werden im Unterschied zu Regelungen über die Qualität der Umgebungsluft aber keine Rechte des Einzelnen begründet.
Auch in Verbindung mit der Aarhus-Konvention verlangt das Unionsrecht nicht, dass der Kläger Verstöße gegen Regelungen der FFH-Richtlinie unabhängig von einer Verletzung in eigenen Rechten gerichtlich geltend machen kann. Die Entscheidung des nationalen Gesetzgebers für das in Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 AK neben der Interessentenklage ausdrücklich aufgeführte Regelungsmodell der dem Individualrechtsschutz dienenden Verletztenklage wird nicht infrage gestellt. Ein Klagerecht des Klägers ließ sich auch nicht aus Art. 9 Abs. 3 AK herleiten. Da nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in Art. 9 Abs. 3 AK vorgesehenen Rechte sind, hängen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab. Bei Individualklägern ist die gesetzgeberische Entscheidung für eine Verletztenklage nicht ausgeschlossen.


C.
Kontext der Entscheidung
Das Urteil steht in der Reihe von Entscheidungen zur Verletztenklage von Individualklägern im Bereich des Umweltrechts, die sich nicht auf die Privilegierung durch § 2 UmwRG (Rechtsbehelfe von Vereinigungen) berufen können. Eine Popularklage scheidet aus.
Die zum Schutz von Natura 2000-Gebieten erlassenen Vorschriften der §§ 32 ff. BNatSchG dienen dem Schutz der natürlichen Lebensräume und der Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse einschließlich der europäischen Vogelarten; sie sind nicht dazu bestimmt, private Belange zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2007 - 4 C 12/05 Rn. 31 - BVerwGE 128, 358). Anderes ergab sich nicht aus der Rechtsprechung des BVerwG zur Rechtsstellung des Denkmaleigentümers. Hiernach sind Abwehrrechte des Denkmaleigentümers gegen die denkmalrechtliche Genehmigung eines benachbarten Vorhabens, das die Denkmaleigenschaft seines Gebäudes beeinträchtigt, durch die Besonderheit des Denkmalschutzrechts begründet. Den Eigentümer trifft nicht nur Beschränkungen der Verfügungsbefugnis, sondern eine Pflicht zur Erhaltung und Pflege des Denkmals aufzuerlegen, obgleich dessen Unterschutzstellung allein im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.04.2009 - 4 C 3/08 Rn. 11 ff. - BVerwGE 133, 347).
Das Unionsrecht gebietet nichts anderes. Durch die FFH-Richtlinie werden keine Rechte des Einzelnen begründet (vgl. EuGH, Urt. v. 08.11.2016 - C-243/15 „Slowakischer Braunbär II“ Rn. 43, sowie Schlussanträge der Generalanwältin Kokott v. 29.01.2004 - C-127/02 „Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging“ Rn. 143).
Einen individuellen Rechtsschutz hält der Gerichtshof allgemein unter der Voraussetzung für geboten, dass natürliche oder juristische Personen unmittelbar von einer Verletzung von Richtlinienbestimmungen betroffen sind (EuGH, Urt. v. 03.10.2019 - C-197/18 „Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland“ Rn. 32). Um festzustellen, ob dies der Fall ist, sind die Zielsetzung sowie die einschlägigen Bestimmungen der maßgeblichen Richtlinie zu prüfen (EuGH, Urt. v. 03.10.2019 - C-197/18 „Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland“ Rn. 35; vgl. hierzu auch BVerwG, Urt. v. 30.11.2020 - 9 A 5/20 Rn. 44 - NuR 2020, 119 Rn. 44).
Der EuGH stellt zudem die Entscheidung des nationalen Gesetzgebers für das in Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 AK neben der Interessentenklage ausdrücklich aufgeführte Regelungsmodell der dem Individualrechtsschutz dienenden Verletztenklage nicht infrage (EuGH, Urt. v. 12.05.2011 - C-115/09 „Trianel“ Rn. 38 ff., 44 ff.; EuGH, Urt. v. 16.04.2015 - C-570/13 „Gruber“ Rn. 32 ff., und EuGH, Urt. v. 15.10.2015 - C-137/14 „Kommission/Deutschland“ Rn. 32 f.). Eine auch dem Individualkläger offenstehende Popularklage fordert das Unionsrecht – auch in Verbindung mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 47 GRCh – nicht. Die gebotene Effektivität des Rechtsschutzes bei der Rüge der Verletzung von Vorschriften des Unionsumweltrechts ist in erster Linie durch die Ausgestaltung der verfahrensrechtlichen Stellung der Umweltverbände sicherzustellen, denen schon nach Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 3 Sätze 2 und 3 AK eine besondere Rolle zugewiesen ist (EuGH, Urt. v. 08.11.2016 - C-243/15 „Slowakischer Braunbär II“ Rn. 58 ff.; vgl. zum Ganzen auch BVerwG, Urt. v. 28.11.2019 - 7 C 2/18 Rn. 14 - BVerwGE 167, 147).
Art. 9 Abs. 3 AK enthält schließlich keine unbedingte und hinreichend genaue Verpflichtung, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte. Durchführung und Wirkungen dieser Vorschrift hängen vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab. Bei der hiernach gebotenen gesetzlichen Festlegung von Kriterien, nach denen ein Mitglied der Öffentlichkeit Zugang zu gerichtlichen Überprüfungsverfahren hat, kommt den Mitgliedstaaten ein Gestaltungsspielraum zu. Zwar sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, einen wirksamen gerichtlichen Schutz der durch das Recht der Union garantierten Rechte, insbesondere der Vorschriften des Umweltrechts, zu gewährleisten (vgl. EuGH, Urt. v. 08.03.2011 - C-240/09 „Slowakischer Braunbär I“ Rn. 45 f. und EuGH, Urt. v. 20.12.2017 - C-664/15 „Protect“ Rn. 45; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 Rn. 21 und 37 - BVerwGE 147, 312). Das schließt bei Individualklägern die Entscheidung für die Verletztenklage nicht aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2019 - 7 C 2/18 Rn. 14 - BVerwGE 167, 147, unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 12.05.2011 - C-115/09 „Trianel“ Rn. 38 ff. und 44 ff.; EuGH, Urt. v. 16.04.2015 - C-570/13 „Gruber“ Rn. 32 ff. und EuGH, Urt. v. 15.10.2015 - C-137/14 „Kommission/Deutschland“ Rn. 32 f.).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das vorliegende Urteil ist eine weitere höchstrichterliche Entscheidung zur Bestätigung der Verletztenklage im Bereich des Umweltschutzrechts. Es behält die Unterscheidung zwischen Verbandsklagen und Individualklagen bei. Damit ist für die Rechtspraxis insoweit Rechtssicherheit gewährleistet.




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