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Anmerkung zu:BVerwG 6. Senat, Beschluss vom 05.03.2020 - 6 B 1/20
Autor:Dr. Carsten Tegethoff, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:28.09.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 15 VersammlG, Art 8 GG, Art 2 GG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 20/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Tegethoff, jurisPR-BVerwG 20/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Auflösung einer Versammlung wegen Störung durch Dritte



Leitsatz

Gegen friedliche Versammlungen darf nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstands eingeschritten werden. Ein solches Einschreiten kommt in Betracht, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststeht, dass die Versammlungsbehörde wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und ggf. trotz Heranziehung externer Polizeikräfte zum Schutz der angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre (st. Rspr. des BVerfG).



A.
Problemstellung
Wird eine angemeldete friedliche Versammlung durch Gegendemonstranten oder Dritte gestört, kann die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet sein. In diesem Fall ist grundsätzlich gegen die Störer vorzugehen. Nur ausnahmsweise kann auch gegen die Versammlung selbst unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstands vorgegangen werden. Das BVerwG hat diese Voraussetzungen seinem Beschluss zugrunde gelegt.
Nach Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden (Art. 8 Abs. 2 GG). Die zuständige Behörde kann gemäß § 15 Abs. 3 VersammlG eine Versammlung oder einen Aufzug auflösen, wenn sie nicht angemeldet sind, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwidergehandelt wird oder wenn die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Abs. 1 oder 2 gegeben sind. Sie kann die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist (§ 15 Abs. 1 VersammlG).


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Klägerin, eine rechtsgerichtete Partei, führte in Dortmund eine angemeldete Standkundgebung in unmittelbarer Nähe zu einer linksgerichteten Versammlung durch. Gegen Ende der Standkundgebung meldete sie gegenüber dem Einsatzleiter der Polizei einen Aufzug zum Hauptbahnhof an, der im Anschluss durchgeführt werden sollte. Der Beklagte löste den Aufzug auf, da mit Angriffen linksgerichteter Gruppen zu rechnen sei. Die Teilnehmer der Standkundgebung der Klägerin wurden ohne Durchführung eines Aufzuges von der Polizei zum Bahnhof geleitet.
Die dagegen erhobene Klage ist in der Berufungsinstanz erfolglos geblieben. Der Beklagte habe gemäß § 15 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 VersammlG den Aufzug auflösen dürfen, weil eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gegeben gewesen sei. Es hätten hinreichende Anhaltspunkte vorgelegen, dass der Aufzug auf eine nicht unerhebliche Anzahl linker Gegendemonstranten treffen und es zu gewaltsamen Auseinandersetzungen kommen würde, sollte sich die Versammlung der Klägerin als Aufzug zum Hauptbahnhof bewegen. Zur Sicherung des Aufzuges hätten nicht ausreichend Polizeikräfte zur Verfügung gestanden. Mildere Mittel wie etwa Auflagen, um ein zügiges Voranschreiten des Aufzuges abzusichern, wären zur Gefahrenabwehr wegen der auch in diesem Fall zu erwartenden gewalttätigen Auseinandersetzungen nicht ebenso geeignet gewesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision nicht zugelassen.
Hiergegen hat sich die Beschwerde der Klägerin gerichtet, mit der sie eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend gemacht hat. Sie hat die Klärung der Voraussetzungen für die Annahme eines polizeilichen Notstands und der Prüfung eines milderen Mittels an Stelle eines Versammlungsverbots als rechtsgrundsätzlich bedeutsam erachtet.
Das BVerwG hat die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision zurückgewiesen, weil in der höchstrichterlichen Rechtsprechung die Voraussetzungen geklärt sind, unter denen eine Versammlung wegen Störungen durch Dritte verboten oder aufgelöst werden kann. Danach schütze Art. 8 Abs. 1 GG die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammenzukommen. Dieser Schutz der Versammlungsfreiheit umfasse zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürften gemäß Art. 8 Abs. 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, wie sie in § 15 VersammlG zu finden sei. Nach § 15 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 VersammlG könne eine Versammlung u.a. verboten werden, wenn die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei deren Durchführung unmittelbar gefährdet sei.
Im Rahmen verfassungskonformer Anwendung kämen ein Verbot und die Auflösung einer Versammlung nur zur Abwehr von Gefahren elementarer Rechtsgüter in Betracht. Sie setzten als ultima ratio voraus, dass das mildere Mittel der Auflagenerteilung ausgeschöpft sei. Die Gefahrenprognose müsse auf erkennbaren Umständen beruhen. Erforderlich hierfür seien konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichten hierzu nicht aus.
Werde die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht durch die Versammlung, sondern durch Gegendemonstranten oder Dritte unmittelbar gefährdet, müssten sich behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer richten, um die Durchführung der Versammlung zu ermöglichen. Drohten Gewalttaten als Gegenreaktion auf Versammlungen, so sei es Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung berufenen Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung der Versammlungsfreiheit für alle Grundrechtsträger hinzuwirken. Gegen die Versammlung selbst dürfe nur unter den besonderen Voraussetzungen des so genannten polizeilichen Notstands eingeschritten werden.
Die Annahme des polizeilichen Notstands setze voraus, dass die Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt und die Störung auf andere Weise nicht beseitigt werden könne und die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- und Vollzugshilfe ergänzte, Mittel und Kräfte verfüge, um die gefährdeten Rechtsgüter wirksam zu schützen. Eine Beschränkung der angemeldeten Versammlung durch eine Verbotsverfügung komme hiernach in Betracht, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststehe, dass die Versammlungsbehörde wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und ggf. trotz Heranziehung externer Polizeikräfte zum Schutz der angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre; eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reiche allerdings nicht. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot liege bei der Behörde.
Gemessen an diesen Vorgaben rechtfertigten die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen nicht die Zulassung der Revision. Zwei der drei für rechtsgrundsätzlich bedeutsam erachteten Fragen seien keiner grundsätzlichen Klärung fähig, weil sie nur anhand der Umstände des jeweiligen Einzelfalles geprüft werden könnten. Die dritte Frage, ob es ein milderes Mittel gegenüber einem Totalverbot für eine Versammlung unter freiem Himmel darstelle, wenn die Polizei dem friedlichen Aufzug Auflagen des Inhalts erteile, dass der Aufzug zügig zum Ziel gehe und jegliche Provokation gegen die gewaltbereiten Gegendemonstrationen zu unterbleiben habe, hat das BVerwG demgegenüber anhand der dargestellten Rechtsprechung beantwortet. Aus dieser Rechtsprechung folge, dass das Verbot oder die Auflösung einer Versammlung in Ansehung der durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Versammlungsfreiheit nur in Betracht komme, wenn die zuständige Behörde die unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht durch Auflagen in gleichermaßen geeigneter Weise abwehren könne. Insoweit gebiete der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, vom Verbot oder von der Auflösung einer Versammlung nur als letztes Mittel Gebrauch zu machen. Ob in diesem Sinne ein Aufzug unter den von der Klägerin bezeichneten Auflagen ein milderes Mittel darstellt, sei wiederum eine Frage der Würdigung der Tatsachen im Einzelfall; sie sei keiner grundsätzlichen Klärung zugänglich.
Einen über die bestehende Rechtsprechung hinausgehenden Klärungsbedarf hat die Klägerin mit ihrer Beschwerde im Übrigen nicht aufgezeigt.


C.
Kontext der Entscheidung
Dem Beschluss lag höchstrichterliche Rechtsprechung zugrunde, die sich mit dem Verbot oder der Auflösung einer Versammlung wegen Störungen durch Dritte bereits befasst hat. Danach gelten folgende rechtliche Maßstäbe:
Die Reichweiten der Begriffe „öffentliche Sicherheit“ und „öffentliche Ordnung“ in § 15 Abs. 1 VersammlG sind im Lichte der Ausstrahlungswirkung des Art. 8 GG zu bestimmen. Darüber hinaus ist im Rahmen verfassungskonformer Gesetzesanwendung sicherzustellen, dass Verbote von Versammlungen im Wesentlichen nur zur Abwehr von Gefahren für elementare Rechtsgüter in Betracht kommen. Dieser Schutz wird regelmäßig in der positiven Rechtsordnung und damit im Rahmen des Schutzes der öffentlichen Sicherheit verwirklicht. Eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung rechtfertigt im Allgemeinen ein Versammlungsverbot nicht. Es setzt als ultima ratio vielmehr voraus, dass das mildere Mittel der Auflagenerteilung ausgeschöpft ist. Auflagen können zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Ordnung vorgesehen werden. Auch insofern gilt, dass die Gefahrenprognose auf erkennbaren Umständen beruhen muss. Ein bloßer Verdacht und Vermutungen reichen nicht aus. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde oder den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, so haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen (BVerfG, Beschl. v. 24.03.2001 - 1 BvQ 13/01 Rn. 28 - NJW 2001, 2069; BVerfG, Beschl. v. 04.09.2009 - 1 BvR 2147/09 Rn. 9 jeweils m.w.N. - NJW 2010, 141). Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot liegt bei der Behörde (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 20.12.2012 - 1 BvR 2794/10 Rn. 17 m.w.N. - NVwZ 2013, 570).
Der Staat ist durch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gehalten, die Grundrechtsausübung möglichst vor Störungen und Ausschreitungen Dritter zu schützen und behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten, um die Durchführung der Versammlung zu ermöglichen. Gegen die Versammlung selbst darf in solchen Fällen nur ausnahmsweise, und zwar nur unter den besonderen Voraussetzungen des so genannten polizeilichen Notstandes eingeschritten werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.05.2006 - 1 BvQ 14/06 Rn. 9 - BVerfGK 8, 79; grundlegend BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 - BVerfGE 69, 315; BVerwG, Beschl. v. 01.10.2008 - 6 B 53/08 - Buchholz 402.44 VersG Nr 16).
Auf polizeilichen Notstand kann eine Maßnahme nur gestützt werden, wenn die Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann und die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- und Vollzugshilfe ergänzte Mittel und Kräfte verfügt, um die Rechtsgüter wirksam zu schützen. Das Gebot, vor der Inanspruchnahme von Nichtstörern eigene Kräfte gegen die Störer einzusetzen, steht zwar unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit solcher Kräfte. Eine Inanspruchnahme des Antragstellers als Nichtstörer käme aber nur dann in Betracht, wenn feststünde, dass die Versammlungsbehörde wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und trotz des Bemühens, ggf. externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum Schutz der von dem Antragsteller angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre. Eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht nicht (BVerfG, Beschl. v. 24.03.2001 - 1 BvQ 13/01 Rn. 35 m.w.N. - NJW 2001, 2069; BVerwG, Beschl. v. 01.10.2008 - 6 B 53/08 Rn. 5 - Buchholz 402.44 VersG Nr 16).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Der Beschluss zeigt, dass die Auslegung der Voraussetzungen für ein Verbot oder die Auflösung einer Versammlung wegen einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung von der Bedeutung der Versammlungsfreiheit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geprägt ist.
Ein Verbot oder eine Auflösung setzt zunächst die Feststellung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Es muss sich um eine Gefahr für elementare Rechtsgüter handeln, die durch das Verbot oder die Auflösung abgewehrt werden soll. Elementare Rechtsgüter sind etwa das Leben und die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Für das Vorliegen einer Gefahr bedarf es nachvollziehbarer tatsächlicher Anhaltspunkte; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen hierzu nicht aus. Die zuständige Behörde muss die für die Gefahrenprognose erkennbaren Umstände feststellen.
Geht die Gefahr von der Versammlung aus, kommt ihr Verbot oder ihre Auflösung als ulitma ratio nur in Betracht, wenn das mildere Mittel der Auflagenerteilung ausgeschöpft ist.
Geht die Gefahr von Gegendemonstranten oder Dritte aus, darf die zuständige Behörde die Versammlung nicht verbieten oder auflösen, wenn sie mit Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen die Störer vorgehen kann. Denn die Behörde ist bei drohenden Gewalttaten als Gegenreaktion auf Versammlungen gehalten, die Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit zu gewährleisten.
Nur wenn die Behörde die Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht durch ein Vorgehen gegen die Störer abwehren kann, darf sie gegen die Versammlung selbst einschreiten. Dies bedingt, dass die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands vorliegen. Der polizeiliche Notstand verlangt von der Behörde die Prüfung, dass die Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt bzw. die Störung auf andere Weise nicht beseitigt werden kann und die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- und Vollzugshilfe ergänzte, Mittel und Kräfte verfügt, um die gefährdeten Rechtsgüter wirksam zu schützen. Es muss aufgrund festgestellter Tatsachen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststehen, dass die Versammlungsbehörde wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und ggf. trotz Heranziehung externer Polizeikräfte zum Schutz der angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre; eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht allerdings nicht.




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