Anmerkung zu:BVerwG 9. Senat, Beschluss vom 08.05.2019 - 9 B 20/18
Autor:Dr. Gunther Dieterich, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:20.08.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 40 VwVfG, § 24 VwVfG, § 4 FlurbG, § 7 FlurbG, § 37 FlurbG, § 8 FlurbG, § 138 FlurbG, § 139 FlurbG, § 144 FlurbG, § 67 VwGO, § 140 FlurbG, § 1 FlurbG, § 86 FlurbG, § 87 FlurbG, Art 14 GG, § 44 FlurbG, Art 19 GG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 17/2019 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Dieterich, jurisPR-BVerwG 17/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Abgrenzung eines Flurbereinigungsgebietes



Leitsätze

1. Ob eine Flurbereinigung erforderlich und das Interesse der Beteiligten am Erlass des Flurbereinigungsbeschlusses gegeben ist (§ 4 FlurbG), unterliegt der vollen Nachprüfung durch das Gericht.
2. Über die Begrenzung des Flurbereinigungsgebietes entscheidet die Behörde unter Beachtung des § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG nach Ermessen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse jedes einzelnen Teilnehmers an, sondern auf diejenigen im gesamten Verfahrensgebiet (im Anschluss an bisherige Rechtsprechung).
3. Der Streit darüber, ob es der Einbeziehung bestimmter Grundstücke bedarf, um den Gesamterfolg des Verfahrens zu sichern, ist grundsätzlich im Wege der Anfechtungsklage gegen den Flurbereinigungsbeschluss zu klären.



A.
Problemstellung
Wenn eine Flurbereinigung angeordnet wird, kann von betroffenen Grundeigentümern, die sich von dem Verfahren für sich keine Vorteile versprechen, die richtige Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets in Zweifel gezogen werden. Umgekehrt kann ein Eigentümer argumentieren, sein Grundstück müsse in das Gebiet der für ein Vorhaben angeordneten Unternehmensflurbereinigung einbezogen werden, weil er durch das Vorhaben enteignungsrechtlich bedroht sei.
Die besprochene Entscheidung – ein Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde – ruft die Grundsätze der Rechtsprechung für die Abgrenzung eines Flurbereinigungsgebiets in Erinnerung und entwickelt die Rechtsprechung zu § 8 FlurbG fort. Gemäß letzterer Vorschrift kann auch nach Anordnung der Flurbereinigung das Flurbereinigungsgebiet noch geändert werden.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Beschwerde warf zunächst sinngemäß die Frage nach dem Umfang der behördlichen Sachverhaltsermittlung bei der Anordnung eines Flurbereinigungsverfahrens und der Festlegung des Verfahrensgebietes auf. Diese Frage lässt sich nach Auffassung des BVerwG, soweit einer allgemeinen Klärung zugänglich, bereits auf der Grundlage des Gesetzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung beantworten.
Nach § 4 FlurbG kann die Behörde die Flurbereinigung anordnen und das Flurbereinigungsgebiet feststellen, wenn sie die Flurbereinigung für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Unterschieden wird einerseits die Ebene der tatbestandlichen Voraussetzungen, nämlich der Erforderlichkeit einer Flurbereinigung und des Interesses der Beteiligten, und andererseits die Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 40 VwVfG) über die Anordnung sowie die Feststellung des Flurbereinigungsgebiets.
Ob die Flurbereinigung erforderlich ist, richtet sich nach ihren Zielen (§§ 1, 37 FlurbG, s. Wingerter/Mayr, FlurbG, 10. Aufl. 2018, § 4 Rn. 4). Insoweit gilt für die Behörde der Amtsermittlungsgrundsatz; sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen, ohne an das Vorbringen der Beteiligten gebunden zu sein (vgl. § 24 Abs. 1 VwVfG). Der notwendige Aufwand für die Sachverhaltsermittlung hängt vom jeweiligen Einzelfall ab (s. auch BVerwG, Urt. v. 05.05.2015 - 9 C 12/14 - Buchholz 424.02 § 57 LwAnpG Nr 2 Rn. 19 f.; Kallerhoff/Fellenberg in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 24 Rn. 26 m.w.N.). Verallgemeinernde Aussagen über einen „strengeren“ oder weniger strengen Maßstab sind deshalb nicht möglich.
Für die Beurteilung des Interesses der Beteiligten ist nach der Rechtsprechung des BVerwG darauf abzustellen, ob das objektive Interesse an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe für die überwiegende Fläche des Gesamtgebietes vorliegt. Maßgebend ist hier nicht die subjektive Auffassung einzelner, sondern das wohlverstandene Interesse der Gesamtheit der Beteiligten, die Anordnung bedarf keiner Zustimmung der Betroffenen (BVerwG, Beschl. v. 26.03.1974 - V B 14.72 - BVerwGE 45, 112, 115).
Auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs bei der anschließenden gerichtlichen Kontrolle der Entscheidung hat das BVerwG keinen Klärungsbedarf gesehen. Es ist seit langem anerkannt, dass das Gericht in vollem Umfang nachzuprüfen hat, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Flurbereinigung vorliegen. Ein Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum ist der Behörde insoweit nicht eingeräumt (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.03.1968 - IV C 104.65 - BVerwGE 29, 257, 258; Wingerter/Mayr, FlurbG, § 4 Rn. 3).
Das Fehlen von behördlichen Entscheidungsspielräumen schließt es freilich nicht aus, dass das Gericht die Überprüfung in Form einer nachvollziehenden Kontrolle des angefochtenen Verwaltungsaktes ausübt (vgl. auch allgemein BVerfG, Beschl. v. 31.05.2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1, 21; BVerwG, Urt. v. 27.04.2017 - 9 C 5/16 Rn. 30 - BVerwGE 158, 387). Das gilt namentlich für das Flurbereinigungsgericht, bei dem die durch § 139 FlurbG vorgeschriebene besondere Besetzung eine sachverständige Würdigung der zu beurteilenden Sachverhalte regelmäßig gewährleistet (BVerwG, Beschl. v. 04.11.2010 - 9 B 85/09 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr 376 Rn. 5 m.w.N.; zur besonderen Besetzung des Flurbereinigungsgerichts s.u. bei C.I.).
Die Entscheidung darüber, ob die Flurbereinigung bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen nach § 4 FlurbG anzuordnen und wie das Flurbereinigungsgebiet zu begrenzen ist, steht dagegen im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde. Die Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, wonach das Flurbereinigungsgebiet so zu begrenzen ist, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird, gibt dabei eine bindende Ermessensrichtlinie vor. Ihre Anwendung ist vom Gericht darauf zu überprüfen, ob alle für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für die einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte in die Abwägung eingeflossen sind (BVerwG, Beschl. v. 08.11.1989 - 5 B 124/89 - Buchholz 424.01 § 7 FlurbG Nr 2 m.w.N.; vgl. auch Wingerter/Mayr, FlurbG, § 4 Rn. 3, § 7 Rn. 3).
Die weiter aufgeworfene Frage, ob § 8 Abs. 1 FlurbG, der die Flurbereinigungsbehörde ermächtigt, auf nach Einleitung der Flurbereinigung bekanntwerdende Erkenntnisse mit geringfügigen Änderungen des Flurbereinigungsgebietes zu reagieren, ein auf ein konkretes Grundstück bezogenes Begehren auf Herauslösung aus dem Flurbereinigungsgebiet ermöglicht, rechtfertigt nach Auffassung des BVerwG ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich nach Wortlaut und Systematik der gesetzlichen Vorschriften unter Berücksichtigung der dazu bereits ergangenen Rechtsprechung beantworten.
Schon im Flurbereinigungsbeschluss ist das Flurbereinigungsgebiet, wie erwähnt, so zu begrenzen, dass der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird (§ 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG). Namentlich im Hinblick auf einen zersplitterten oder unwirtschaftlich geformten ländlichen Grundbesitz (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 2 FlurbG), der eine Flurbereinigung erfordert, kommt es dabei nicht auf die Verhältnisse bei jedem einzelnen Teilnehmer an, sondern auf diejenigen im gesamten Verfahrensgebiet. Selbst wenn im Zeitpunkt der Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens festgestellt werden kann, dass einzelne Betriebe gut arrondiert sind, so dass bei ihnen ein betriebswirtschaftlicher Erfolg durch die Flurbereinigung nicht eintreten kann, gibt dies den Inhabern kein Recht, von dem Verfahren ausgeschlossen zu werden. Soweit für den Gesamterfolg der Verbesserung der Agrarstruktur erforderlich, muss auch solchen Eigentümern die Beteiligung am Verfahren zugemutet werden (BVerwG, Beschl. v. 26.03.1974 - V B 14.72 - Buchholz 424.01 § 1 FlurbG Nr 4; BVerwG, Beschl. v. 22.02.1980 - 5 B 22/80 - Buchholz 424.01 § 1 FlurbG Nr 7).
Daraus folgt, dass der Streit darüber, ob es der Einbeziehung bestimmter Grundstücke bedarf, um den Gesamterfolg des Verfahrens zu sichern, grundsätzlich im Wege der Anfechtungsklage gegen den Flurbereinigungsbeschluss zu klären ist. Die Annahme, ein Kläger könne stattdessen nach Belieben mit einer auf § 8 FlurbG gestützten Verpflichtungsklage die Änderung des Flurbereinigungsgebietes erstreben, würde die Bestandskraft des Flurbereinigungsbeschlusses unterlaufen.
Die Regelung in § 8 FlurbG kommt insbesondere dann zur Anwendung, wenn Umstände geltend gemacht werden, die bei der ursprünglichen Feststellung des Flurbereinigungsgebietes nicht berücksichtigt werden konnten, weil sie erst nach dem für die Beurteilung des Flurbereinigungsbeschlusses maßgeblichen Zeitpunkt – dem Erlass des Widerspruchsbescheides – eingetreten oder bekannt geworden sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.05.1978 - V C 2.77 - BVerwGE 56, 1, 3; BVerwG, Beschl. v. 04.02.2016 - 9 B 58/15 Rn. 4; Wingerter/Mayr, FlurbG, § 8 Rn. 1). Hieraus ergibt sich zugleich, dass bei unveränderten Umständen ein hilfsweise gestellter Antrag auf Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde zur Änderung des Flurbereinigungsgebietes regelmäßig keinen weitergehenden Rechtsschutz vermitteln kann als der Hauptantrag auf vollständige oder teilweise Aufhebung des Flurbereinigungsbeschlusses; denn schon in dessen Rahmen ist die Rechtmäßigkeit der Gebietsabgrenzung vollständig zu überprüfen.


C.
Kontext der Entscheidung
I. Das Rechtsschutzsystem des Flurbereinigungsrechts enthält Abweichungen von der VwGO. Gemäß § 138 Abs. 1 FlurbG ist in jedem Land bei dem obersten Verwaltungsgericht ein Senat für Flurbereinigung einzurichten, und für das Verfahren gelten – soweit nichts anderes bestimmt wird – die Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Das Flurbereinigungsgericht entscheidet in der Besetzung von zwei hauptberuflichen und drei ehrenamtlichen Richtern; von letzteren muss einer zum höheren Dienst der Flurbereinigungsbehörden befähigt und die anderen ehrenamtlichen Richter müssen Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes sein (§ 139 Abs. 1 bis 3 FlurbG). Wegen dieser besonderen Sachkunde des Flurbereinigungsgerichts kann das Gericht in Abweichung von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Behörde nicht nur zur Vornahme einer Amtshandlung verpflichten, sondern darf den angefochtenen Verwaltungsakt, etwa einen Flurbereinigungsplan, auch selbst durch Urteil ändern (§ 144 FlurbG) und dadurch die Rechtsverhältnisse umfassend neu gestalten (BVerwG, Beschl. v. 08.01.1971 - IV B 206.69 - Buchholz 424.01 § 141 FlurbG Nr 2; BVerwG, Beschl. v. 10.05.2007 - 10 B 71/06 - UPR 2007, 443). Dadurch soll den Besonderheiten der Flurbereinigung Rechnung getragen und das Verfahren beschleunigt werden. Vor dem Flurbereinigungsgericht besteht in Abweichung von § 67 Abs. 4 VwGO kein Vertretungszwang (§ 140 Abs. 1 Satz 3 FlurbG). Dagegen muss sich ein Kläger vor dem BVerwG – auch bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde – vertreten lassen (BVerwG, Beschl. v. 09.04.2009 - 9 B 19/09 - Buchholz 310 § 67 VwGO Nr 110).
II. Der Anwendungsbereich des Flurbereinigungsrechts hat sich in den letzten Jahrzehnten zum Teil verlagert von den zahlenmäßig geringer gewordenen Fällen der Neuordnung zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft (§ 1 Alt. 1 FlurbG) hin zu Verfahren, die der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung dienen (§ 1 Alt. 2 FlurbG). In der aktuellen Diskussion stehen insbesondere vereinfachte Flurbereinigungsverfahren nach § 86 FlurbG, die der Gesetzgeber ausdrücklich auch zur Umsetzung von Maßnahmen des Umweltschutzes, der naturnahen Entwicklung von Gewässern und des Naturschutzes ermöglicht hat (§ 86 Abs. 1 Nr. 1 FlurbG). Hier muss es gelingen, die beabsichtigte Verfolgung auch öffentlicher Interessen mit dem unabdingbaren Privatnützigkeitserfordernis einer Flurbereinigung in Einklang zu bringen (s. dazu BVerwG, Beschl. v. 18.11.2014 - 9 B 30/14 - ZUR 2015, 290 und die vorgehende Entscheidung OVG Koblenz, Urt. v. 15.01.2014 - 9 C 10644/13 - RdL 2015, 65; ferner etwa OVG Lüneburg, Urt. v. 12.09.2018 - 15 KF 17/17 - RdL 2019, 66 m.w.N.).
III. Bei der Sonderform einer Unternehmensflurbereinigung nach §§ 87 ff. FlurbG geht es demgegenüber darum, den Landverlust, der für ein großes öffentliches Unternehmen durch die Inanspruchnahme von ländlichen Grundstücken in großem Umfang entstünde, auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen. Solche Unternehmen sind insbesondere Infrastrukturprojekte wie etwa Straßen, könnten aber auch große Naturschutzgebiete sein (s. Wingerter/Mayr, FlurbG, vor § 87 Rn. 1). Da das Land für das Vorhaben letztlich von allen Teilnehmern des Flurbereinigungsgebietes aufgebracht werden muss, ist die Unternehmensflurbereinigung im Unterschied zur Regelflurbereinigung als Enteignung i.S.v. Art. 14 GG anzusehen (BVerfG, Urt. v. 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85 - BVerfGE 74, 264 „Boxberg“; BVerwG, Urt. v. 03.11.1988 - 5 C 18/85 - BVerwGE 80, 340, 341). Bei der Regelflurbereinigung setzt sich demgegenüber das in die Neuordnung einbezogene Grundeigentum im Ersatzland fort, auf dessen Bereitstellung abgesehen von unvermeidbaren und in Geld auszugleichenden Minderausweisungen ein unbedingter Anspruch besteht (§ 44 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 FlurbG).


D.
Auswirkungen für die Praxis
I. Bei linienförmigen Vorhaben wie Straßen können für ein planfestgestelltes Projekt unter Umständen mehrere Flurbereinigungsgebiete gebildet werden, weil bei zu vielen Beteiligten das Verfahren sich zu schwerfällig gestaltet und in einem überschaubaren zeitlichen Rahmen mit keinem Ergebnis gerechnet werden kann (siehe dazu BVerwG, Beschl. v. 23.07.2019 - 9 B 27/18). Möglich ist auch, für Teilbereiche eines Vorhabens keine Unternehmensflurbereinigung durchzuführen, etwa, weil die Eigentümerstruktur sich dafür nicht anbietet, sondern stattdessen die Landbeschaffung direkt vorzunehmen. Insgesamt muss das Gebiet einer Unternehmensflurbereinigung nicht übereinstimmen mit einem Planfeststellungsabschnitt.
II. Schon wegen Art. 19 Abs. 4 GG ist es selbstverständlich, dass die Abgrenzung eines Flurbereinigungsgebiets gerichtlicher Überprüfung unterliegt. Maßstab der Überprüfung ist nach den gesetzlichen Vorgaben der größtmögliche Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und nicht der Vorteil für jeden einzelnen Grundstückseigentümer. Dieser muss es hinnehmen, dass sein Grundstück in ein Flurbereinigungsgebiet einbezogen wird, auch wenn in seinem Einzelfall ein betriebswirtschaftlicher Erfolg durch die Flurbereinigung nicht eintreten wird, etwa, weil sein Grundbesitz schon gut arrondiert ist. Entsprechendes gilt umgekehrt für die Unternehmensflurbereinigung. Ein von einer späteren Enteignung bedrohter Grundeigentümer hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass sein Grundbesitz in das Gebiet einer Unternehmensflurbereinigung einbezogen wird (BVerwG, Beschl. v. 20.02.1962 - I B 28.62 - RdL 1962, 215).



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