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Anmerkung zu:BVerwG 5. Senat, Beschluss vom 15.05.2020 - 5 P 3/19
Autor:Hans-Jörg Holtbrügge, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:07.12.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 25 BPersVG, § 43 VwVfG, § 44 VwVfG, § 38 BPersVG, § 33 BPersVG, § 32 BPersVG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 25/2020 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Holtbrügge, jurisPR-BVerwG 25/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Nichtigkeit der Wahl des Vorsitzenden eines Gesamtpersonalrats und ihre Folgen



Leitsätze

1. Die Folgen einer rechtswidrigen Bestimmung des Vorsitzenden einer Personalvertretung bemessen sich nach den allgemein für Personalratsbeschlüsse geltenden Regeln. Sie ist daher in Anlehnung an die in § 43 Abs. 3 und § 44 VwVfG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken (nur dann) nichtig und damit unwirksam, wenn sie an einem schwerwiegenden Fehler leidet, der offenkundig ist.
2. Der Vorsitzende der Personalvertretung ist nach den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes grundsätzlich aus dem Kreis der Gruppensprecher zu bestimmen. Die Gruppensprecher können jedenfalls nicht alle auf ihre Bestimmung zum Vorsitzenden verzichten.
3. Von der Personalvertretung gefasste Beschlüsse sind unwirksam, wenn das Gremium nicht wirksam einen Vorsitzenden gewählt hat und deshalb handlungsunfähig ist.



A.
Problemstellung
Welche Auswirkungen hat es, wenn der Personalrat eines seiner Mitglieder zum Vorsitzenden wählt, das nicht dem Vorstand des Gremiums angehört? Können die vom besonderen Vertrauen ihrer Gruppe getragenen Gruppensprecher auf die Übernahme des Vorsitzes verzichten und damit den Weg frei machen für die Wahl eines Ergänzungsvorstandes zum Vorsitzenden? Welche Folgen hat es für die vom Personalrat gefassten Beschlüsse, wenn die Wahl des Personalratsvorsitzenden unwirksam war?


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Ein Gesamtpersonalrat bestimmte in seiner konstituierenden Sitzung im März 2018 eines seiner Mitglieder zum Vorsitzenden, das nicht zuvor in den Vorstand des Gremiums gewählt worden war. Im September 2018 wurde dieselbe Person erneut zum Vorsitzenden bestimmt, nachdem sie zwischenzeitlich als zugewähltes Mitglied in den Vorstand nachgerückt war und die Gruppensprecher auf den Vorsitz verzichteten. Das BVerwG hat entschieden, dass die ursprüngliche Wahl des Vorsitzenden unwirksam war und dies auch für die in der betreffenden Sitzung gefassten Beschlüsse des Gesamtpersonalrats gilt. Die Wiederholungswahl erfolgte zwar ebenfalls rechtswidrig, war jedoch nicht unwirksam. Die Entscheidung ist im Wesentlichen folgendermaßen begründet:
Die ursprüngliche Bestimmung des Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats war wegen Verstoßes gegen § 32 Abs. 2 Satz 1 BPersVG rechtswidrig, wonach die Zugehörigkeit zum Vorstand zwingende Wählbarkeitsvoraussetzung ist. Darüber hinaus war sie auch unwirksam. Zur Festlegung des Prüfungsmaßstabs hat das BVerwG ausgeführt, dass sich die Folgen einer rechtswidrigen Wahl weder nach den Vorschriften für die Wahlanfechtung gemäß § 25 BPersVG bemessen, noch sind diese entsprechend anzuwenden. Die Bestimmung des Vorsitzenden des Personalrats ist nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG keine Wahl im eigentlichen Sinne, sondern ein Akt der Geschäftsführung des Personalrats, der durch Beschluss des Gremiums erfolgt, auf den die allgemein für Personalratsbeschlüsse geltenden Regeln anzuwenden sind. Beschlüsse der Personalvertretung sind in Anlehnung an die in den Regelungen der §§ 43 Abs. 3 und 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgrundsätze (nur dann) nichtig und damit unwirksam, wenn sie einen schwerwiegenden und offenkundigen Fehler aufweisen. Ein Fehler ist „besonders schwerwiegend“, wenn er ein Handeln als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt, so dass von niemandem erwartet werden kann, das Handeln als verbindlich anzuerkennen. „Offenkundig“ ist die schwere Fehlerhaftigkeit einer Entscheidung nur dann, wenn sie für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne weiteres ersichtlich ist.
Hier litt die ursprüngliche Wahl des Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats zunächst deshalb an einem besonders schwerwiegenden Fehler, weil die Wählbarkeit einer Person zu den grundlegenden, einer jeden Wahl innewohnenden Voraussetzung zählt, die auch hier ungeachtet dessen zu beachten ist, dass die Bestimmung des Personalratsvorsitzenden einen Akt der Geschäftsführung und nicht eine Wahl im eigentlichen Sinne darstellt. Ferner kann die nach den §§ 32 Abs. 1, 33 BPersVG auf die Gruppensprecher und die beiden ggf. hinzu zu wählenden Ergänzungsvorstände begrenzte Höchstzahl der Vorstandsmitglieder ohne entsprechende gesetzliche Regelung nicht erhöht werden. Der schwerwiegende Fehler ist angesichts der eindeutigen Regelung des § 32 Abs. 2 Satz 1 BPersVG auch offensichtlich.
Die Unwirksamkeit der Wahl des Personalratsvorsitzenden hat die Nichtigkeit der in der fraglichen Sitzung des Gesamtpersonalrats gefassten weiteren Beschlüsse, die allein Gegenstand des Verfahrens waren, zur Folge. Der Gesamtpersonalrat war ohne wirksam bestimmten Vorsitzenden offenkundig nicht handlungsfähig und konnte deshalb keine wirksamen Beschlüsse fassen.
In einem weiteren Schwerpunkt der Entscheidung hat das BVerwG darauf erkannt, dass auch die im September 2018 erfolgte Wahl des Vorsitzenden des Gesamtpersonalrats rechtswidrig war, weil auch sie gegen § 32 Abs. 2 Satz 1 BPersVG verstieß. Danach muss grundsätzlich ein Gruppensprecher (§ 32 Abs. 1 Satz 3 BPersVG) den Vorsitz übernehmen und nicht ein nach § 33 BPersVG hinzugewähltes Vorstandsmitglied. Dies ergibt sich zwar nicht bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, folgt aber aus dem das Personalvertretungsrecht beherrschenden Gruppenprinzip. Dieses fordert, dass in Angelegenheiten, die nur die Angehörigen einer bestimmten Gruppe betreffen, grundsätzlich nur die Mitglieder dieser Gruppe bzw. ihr Vertreter in der Personalvertretung handlungs- und entscheidungsbefugt sein sollen. Damit soll gleichzeitig sichergestellt werden, dass die aus der Gruppenwahl hervorgegangenen Vertreter und die von diesen wiederum gewählten Vorstandsmitglieder als die vom Vertrauen der Gruppe getragenen Repräsentanten an der Geschäftsführung teilnehmen. An dieser tradierten Rechtsprechung hält das BVerwG auch nach erneuter Überprüfung fest und verweist hierzu auf die das Gruppenprinzip betonende Vorschrift des § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG. Danach vertritt der Vorsitzende des Personalrats den Personalrat in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, der er nicht selbst angehört, gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied. Die gemeinsame Vertretung stellt sicher, dass die außenwirksame Erklärung des Vorsitzenden mit der Beschlussfassung der Gruppe übereinstimmt und räumt zudem dem Dienststellenleiter die Möglichkeit ein zu prüfen, ob der Personalrat bei seiner Beschlussfassung das Vorliegen einer Gruppenangelegenheit erkannt und die Besonderheiten der Willensbildung in Gruppenangelegenheiten gemäß § 38 Abs. 2 und 3 BPersVG beachtet hat. Nach der Rechtsprechung des BVerwG ist die gemeinsame Vertretung grundsätzlich von dem von den Gruppenmitgliedern gewählten Vorstandsmitglied wahrzunehmen, weil dieses als Gruppensprecher das Vertrauen der Mehrheit der Gruppenangehörigen besitzt, was bei einem von allen Personalratsmitgliedern zugewählten Vorstandsmitglied nicht sichergestellt ist. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, geringere Anforderungen an die Person des Vertreters zu stellen, wenn der Personalratsvorsitzende den Personalrat gemäß § 32 Abs. 3 Sätze 1 und 2 BPersVG allein vertritt in Angelegenheiten, die nur die Gruppe betreffen, der er selbst angehört. Überdies kommt die Beschränkung der Wählbarkeit auf die Gruppensprecher gesetzessystematisch auch durch die Reihenfolge der Regelungen zur Übernahme des Vorsitzes durch ein Vorstandsmitglied in § 32 Abs. 2 Satz 1 BPersVG und die nachfolgende Bestimmung eines Ergänzungsvorstandes in § 33 BPersVG zum Ausdruck.
Das Gruppenprinzip gebietet ferner, dass die Gruppensprecher unabhängig von den insoweit geltend gemachten Gründen jedenfalls nicht alle auf ihre Bestimmung zum Vorsitzenden verzichten können. Sie sind mit Kandidatur und Wahl zum Gruppensprecher gesetzlich verpflichtet, die mit dem Gruppensprecheramt nach § 32 Abs. 2 BPersVG verknüpfte Funktion des Vorsitzes oder der Stellvertretung wahrzunehmen. Entgegen einer in einem nicht unbeträchtlichen Teil der Kommentarliteratur vertretenen Auffassung können sich die Gruppensprecher nicht durch Verzicht auf die Bestimmung zum Vorsitzenden entziehen. Die Wahrung des Gruppenprinzips würde sonst zur Disposition der Gruppensprecher gestellt, womit die Effektivität des Schutzes der Gruppeninteressen übermäßig beeinträchtigt würde. Das gilt jedenfalls, wenn der Verzicht dazu führt, dass ein Vorstandsmitglied zum Vorsitzenden gewählt wird, das nicht Gruppensprecher ist.
Die rechtswidrig erfolgte erneute Wahl zum Vorsitzenden war aber nicht unwirksam. Der schwerwiegende Fehler mangelnder Wählbarkeit war hier nicht offenkundig. Die bisherige Rechtsprechung des BVerwG ließ Raum für die in der Kommentarliteratur vertretene Annahme, die Gruppensprecher könnten auf die Übernahme des Vorsitzes verzichten.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Entscheidung fußt auf der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG zur Bestimmung des Vorsitzenden des Personalrats (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.06.1957 - II CO 3.56 - BVerwGE 5, 118, BVerwG, Beschl. v. 03.08.1983 - 6 P 15/81 - Buchholz 238.38 § 31 RPPersVG Nr 1 S. 2 und BVerwG, Beschl. v. 27.09.1990 - 6 P 23/88 - Buchholz 250 § 33 BPersVG Nr 4 S. 3). Sie führt diese insoweit fort, als sie die in der Rechtsprechung anerkannten Grundsätze für die Nichtigkeit und Unwirksamkeit von Personalratsbeschlüssen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19.10.2015 - 5 P 11/14 Rn. 16 bis 18 m.w.N. - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr 43) auch auf die Vorsitzendenwahl erstreckt. Sie hält ferner an dem tradierten (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 13.07.1957 - II CO 3.56 - BVerwGE 5, 118, 119 und BVerwG, Beschl. v. 19.08.2010 - 6 PB 10/10 Rn. 5 - Buchholz 251.7 § 29 NWPersVG Nr 1) Erfordernis fest, dass der Personalratsvorsitzende grundsätzlich aus dem Kreis der Gruppensprecher zu bestimmen ist. Der bisherigen Rechtsprechung folgend verweist der Beschluss zur Begründung auf das das Personalvertretungsrecht beherrschende Gruppenprinzip und hebt als neues Begründungselement in diesem Zusammenhang insbesondere die Bedeutung der Regelung zur gemeinsamen Vertretung nach § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG hervor. Schließlich entwickelt der Beschluss die Rechtsprechung dahingehend fort, dass die Gruppensprecher unabhängig von den insoweit geltend gemachten Gründen jedenfalls nicht alle auf ihre Bestimmung zum Vorsitzenden verzichten können.
Die Entscheidung steht in Zusammenhang mit einem weiteren, denselben Gesamtpersonalrat betreffenden Beschluss (BVerwG, Beschl. v. 15.05.2020 - 5 P 5/19).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung des BVerwG klärt erstmalig den rechtlichen Maßstab, nach dem die Rechtswidrigkeit der Bestimmung des Vorsitzenden des Personalrats auch deren Nichtigkeit zur Folge hat und wendet insoweit die auch sonst für Beschlüsse des Personalrats geltenden Regeln an. Die Unwirksamkeit der Wahl des Vorsitzenden hat darüber hinaus weitreichende Konsequenzen. Denn mangels eines wirksam bestimmten Vorsitzenden ist der Personalrat nicht handlungsfähig mit der Folge, dass all seine unter diesem „Vorsitz“ gefassten Beschlüsse unwirksam sind. Das betrifft die Beschlüsse nicht nur der Sitzung, in der die nichtige Bestimmung erfolgt ist, sondern darüber hinaus auch alle Beschlüsse gleich welcher Art und inhaltlichen Tragweite in allen weiteren Sitzungen des Gremiums bis zur wirksamen Bestimmung eines Vorsitzenden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.05.2020 - 5 P 5/19 Rn. 10). Schließlich klärt die Entscheidung entgegen einer in der Literatur weit verbreiteten Meinung, dass Gruppensprecher nicht auf die Übernahme des Vorsitzes des Personalrats verzichten können, wenn dies zur Folge hat, dass hierfür kein Gruppensprecher mehr zur Verfügung steht. Im konkreten Fall führte der diesbezügliche Verstoß nur deshalb nicht zur Nichtigkeit der Vorsitzendenwahl und nachfolgend aller von dem Gremium gefassten Beschlüsse, weil der Rechtsfehler vor der Entscheidung des BVerwG nicht offenkundig war. Dies dürfte künftig anders zu beurteilen sein.
Nicht zuletzt im Hinblick auf die der Unwirksamkeit der Bestimmung des Vorsitzenden nachfolgende Unwirksamkeit der vom Personalrat gefassten Beschlüsse ist ein Personalrat gut beraten, der Vorsitzendenwahl besonderes Augenmerk zu schenken. Die auch an die Wirksamkeit der Vorsitzendenwahl geknüpfte Handlungsfähigkeit des Personalrats liegt aber auch im Interesse des Dienststellenleiters.




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