Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Beschluss vom 21.12.2017 - 4 BN 3/17
Autor:Dr. Christian Zeissler, RA und FA für Verwaltungsrecht
Erscheinungsdatum:08.03.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 9 ROG, § 30 BBauG, § 7 ROG, § 3 ROG, § 8 ROG, § 35 BBauG, § 9 BBauG, § 9a BBauG, § 1 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 3/2018 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Zeissler, jurisPR-ÖffBauR 3/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Unzulässige Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets für Windenergie außerhalb eines im Regionalplan festgesetzten Vorrang- und Eignungsgebiets



Leitsätze

1. Zum Ordnungskonzept einer Konzentrationsflächenplanung für die Windenergie mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (hier: durch Regionalplan) gehört zum einen, dass sich die Windenergie in den Vorrang- und Eignungsgebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen muss, zum anderen, dass die Privilegierung der Windenergie in den Ausschlussflächen zurücktritt, mit der Folge, dass dort andere Ansprüche an die Raumnutzung nicht durch die Windenergienutzung blockiert werden (st.Rspr.).
2. Zu diesem Ordnungskonzept setzt sich eine Gemeinde mit der Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets für die Windenergienutzung in den regionalplanerischen Ausschlussflächen in Widerspruch, ohne dass es darauf ankommt, ob dort Baufenster festgesetzt sind.



A.
Problemstellung
Die Entscheidung betrifft die auf den ersten Blick eher ungewöhnlich anmutende Frage, ob eine Kommune, ohne gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB zu verstoßen, ein in einem Bebauungsplan festgesetztes sonstiges Sondergebiet für Windenergieanlagen auch auf Flächen erstrecken darf, die außerhalb eines im Regionalplan ausgewiesenen Vorrang- und Eignungsgebiets für Windenergieanlagen liegen, wenn sie auf die Ausweisung von Baufenstern verzichtet. Das OVG Bautzen (Urt. v. 22.09.2016 - 1 C 35/13) hatte dies – zutreffend – verneint.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Das Normenkontrollverfahren betraf einen Bebauungsplan, der ein ca. 188 ha großes sonstiges Sondergebiet für die Nutzung von Windenergie gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO festsetzt. Das Sondergebiet umfasste damit mehr als das Zweifache der Fläche, die im Regionalplan als Vorrang- und Eignungsgebiet i.S.v. § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 u. 3 ROG ausgewiesen worden ist (ca. 80 ha). Der Bebauungsplan bezog damit in großem Umfang auch Flächen ein, in denen nach den regionalplanerischen Zielen der Raumordnung eine Nutzung von Windenergie ausgeschlossen sein sollte. Der Regionalplan enthielt nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die verbindliche Vorgabe, dass eine Errichtung von Windenergieanlagen außerhalb der ausgewiesenen Vorrang- und Eignungsflächen nicht zulässig sowie die bauleitplanerische Ausweisung von dafür vorgesehenen Gebieten ausgeschlossen ist.
Das BVerwG hat die gegen das stattgebende Normenkontrollurteil des Oberverwaltungsgerichts erhobene Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen. Der vergleichsweise kurze Beschluss ist lesenswert, da das Gericht die Gelegenheit nutzt, um die Funktion und Bedeutung der Raumordnung als zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Gesamtplanung, die auf den Ausgleich konkurrierender Ansprüche an die Raumnutzung gerichtet ist, zu betonen und seine bisherige Rechtsprechung zu den Zielsetzungen, Anforderungen und Rechtsfolgen der Konzentrationsflächenplanung auf regionalplanerischer Ebene pointiert zusammenzufassen (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 Rn. 7).
Zu dem „Ordnungskonzept“ – so ein soweit ersichtlich erstmals verwendetes durchaus griffiges Schlagwort – der Konzentrationsflächenplanung für Windenergie mit Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gehöre zum einen, dass sich die Windenergie in den Vorrang- und Eignungsgebieten gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen müsse, zum anderen, dass die Privilegierung der Windenergie in den Ausschlussflächen zurücktritt, mit der Folge, dass andere Ansprüche an die Raumnutzung nicht durch die Windenergie blockiert werden.
Letzterer Gesichtspunkt war im vorliegenden Fall deshalb von entscheidender Bedeutung, weil der streitgegenständliche Bebauungsplan die Kuriosität aufwies, dass die weiträumigen außerhalb des regionalplanerisch festgelegten Vorrang- und Eignungsgebiets gelegenen Sondergebietsflächen mangels Festsetzung von Baufenstern in diesem Bereich – jedenfalls weit überwiegend – überhaupt nicht bebaubar waren. Nichtsdestotrotz erkannte das BVerwG – wie schon das Oberverwaltungsgericht – eine Überschreitung der nach § 1 Abs. 4 BauGB im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung bestehenden Konkretisierungsbefugnisse und damit eine Verletzung des Anpassungsgebots. Das Fehlen von Baufenstern ändere nämlich nichts daran, dass die Art der baulichen Nutzung abschließend auf „Anlagen zur Nutzung von Windenergie“ festgelegt sei, alle anderen Nutzungen mithin gemäß § 30 Abs. 1 BauGB bzw. § 30 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 BauGB unzulässig seien. Dies bewirke entgegen dem vorstehend skizzierten Ordnungskonzept der Konzentrationsflächenplanung letztlich, dass anderweitige Nutzungen blockiert würden und die Windenergie in den Ausschlussflächen gerade nicht zurücktrete (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 Rn. 8 f.). Damit hebt das BVerwG die positive Komponente der Ausschlusswirkung ab, die sich nicht darauf beschränkt, Windenergieanlagen auf außerhalb der Konzentrationszonen gelegenen Flächen auszuschließen, sondern diese Flächen gerade auch für andere Nutzungen freihalten soll.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Entscheidung behandelt einerseits allgemein die sich häufig stellende Frage der Konkretisierung bzw. „Feinsteuerung“ (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.03.2016 - 4 BN 41/15 Rn. 8) von Zielen der Raumordnung auf den nachfolgenden Planungsebenen der kommunalen Bauleitplanung. Zum anderen reiht sich der Beschluss nahtlos in die Reihe der Entscheidungen des BVerwG zur Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ein, wenngleich hier sicher noch viele Fragen nicht abschließend geklärt sind. Das Gericht hatte sich beispielsweise in seinem Urteil vom 18.08.2015 (4 CN 7/14 Rn. 8) mit den Anforderungen des Abwägungsgebots an die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen befasst.
Eine Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beispielsweise für Windenergieanlagen kann – außer durch eine entsprechende Darstellung im Flächennutzungsplan – auf Ebene der Regionalplanung durch die Festlegung von Zielen der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) erfolgen. § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 u. 3, Satz 4 ROG sieht hierzu die Möglichkeit vor, sog. Vorrang- und Einzugsgebiete festzulegen, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete) und in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 BauGB zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete).
§ 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet die Kommunen, ihre Bauleitpläne, also den Flächennutzungsplan oder ihre Bebauungspläne, an Ziele der Raumordnung anzupassen. „Anpassen“ bedeutet dabei, dass Ziele der Raumordnung in der Bauleitplanung zwar je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe konkretisierungsfähig sind, nicht aber im Wege der Abwägung überwunden werden können. Sie sind als verbindliche Vorgaben hinzunehmen (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 Rn. 4). In diesem Kontext stellt sich bisweilen die Frage, ob den Kommunen auf der Ebene der Bauleitplanung Spielräume verbleiben, wenn sie den Festlegungen der übergeordneten Raumordnungspläne hinsichtlich des Umgriffs der Konzentrationszonen nicht (vollständig) entsprechen wollen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Der Beschluss enthält keine wesentlichen neuen Aussagen zu § 1 Abs. 4 BauGB bzw. neue Anforderungen an die Konzentrationszonenplanung, belegt aber einmal mehr, wie wichtig es für die kommunale Bauleitplanung ist, raumordnerische Erfordernisse und dabei insbesondere natürlich Ziele der Raumordnung i.S.v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG im Rahmen des Anpassungsgebots nicht aus dem Blick zu verlieren. Dies gilt auch und gerade für den aus kommunaler Sicht häufig sensiblen Bereich der Windenergie. Durch die Festlegung von Vorrang- und Eignungsgebieten i.S.v. § 8 Abs. 7 Nr. 1 und Nr. 3 ROG für Windenergie werden den Kommunen enge Fesseln angelegt, was die Standorte bzw. den Umgriff der Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anbelangt. Die Entscheidung darüber wird bereits auf regionalplanerischer Ebene abschließend gefällt, so dass sie einerseits der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB entzogen und andererseits im Rahmen von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich auch ohne die Zwischenebene einer gemeindlichen Planung auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Einzelvorhaben durchschlägt (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 22.09.2016 - 1 C 35/13 Rn. 51).
Im Bereich der regionalplanerischen Ausschlussflächen ist für „Konkretisierungen“, wie sie Gegenstand des Beschlusses waren, kein Raum. Selbst der Verzicht auf Baufenster rechtfertigte die Festsetzung eines sonstigen Sondergebiets für Windenergieanlagen außerhalb des Vorrang- und Eignungsgebiets letztlich nicht. Sieht ein Bauleitplan darüber hinaus konkrete Bauflächen für Windenergieanlagen vor, liegt naturgemäß erst recht ein Verstoß gegen das Ordnungskonzept der Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vor.
Was Flächen innerhalb der Vorrang- und Eignungsbereiche anbelangt, so kann die planende Gemeinde die Standorte einzelner Windenergieanlagen konkretisieren, wobei hierfür insbesondere die Festsetzung der überbaubaren Grundstücksflächen durch Baulinien und Baugrenzen i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, § 9a BauGB i.V.m. § 23 BauNVO in Betracht kommt (so noch einmal explizit BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 4 BN 3/17 Rn. 6; OVG Bautzen, Urt. v. 22.09.2016 - 1 C 35/13 Rn. 53 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 25.11.2003 - 4 BN 60/03 Rn. 5, 8 zur Konkretisierung von im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationszonen in einem Bebauungsplan).


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Das BVerwG äußert sich außerdem noch kurz zu der mit einer Grundsatzrüge aufgeworfenen – im konkreten Fall aber nicht mehr entscheidungserheblichen – Frage, ob § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 4 BauGB ineinandergreifen mit der Folge, dass sich aus einem Verstoß gegen das Anpassungsgebot zugleich die fehlende Vollzugsfähigkeit i.S.v. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergebe. Auf der Grundlage der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach mit der Planung der Kommune eine Feinsteuerung in Bezug auf eine konkrete Standortzuweisung der Windenergieanlagen erfolgen sollte, sei von einer mangels positiver Planungskonzeption gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB unzulässigen Verhinderungsplanung auszugehen. Denn zur Förderung dieses Planungsziels könne die Ausweisung eines sonstigen Sondergebiets „Windenergie“ auf einer Fläche nichts beitragen, in welcher die Ausweisung von Baufenstern für Windenergieanlagen regionalplanerisch wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unzulässig wäre.



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