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Anmerkung zu:OVG Bautzen 1. Senat, Urteil vom 30.07.2020 - 1 A 23/17
Autor:Dr. Thomas Markpert, RA
Erscheinungsdatum:03.12.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 42a VwVfG, § 34 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 12/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Markpert, jurisPR-ÖffBauR 12/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Genehmigungsfiktion nach § 69 Abs. 5 Satz 1 SächsBO



Leitsätze

1. Die Genehmigungsfiktion nach § 69 Abs. 5 Satz 1 SächsBO im vereinfachten Genehmigungsverfahren setzt das Vorliegen der bauaufsichtsbehördlichen Bestätigung über die Vollständigkeit von Bauantrag und Bauvorlagen voraus.
2. Abweichend von § 42a VwVfG ist die Vollständigkeitsbestätigung das von § 69 Abs. 4 Satz 2 SächsBO geforderte fristauslösende Moment; die objektive Vollständigkeit der Unterlagen reicht insoweit nicht aus.
3. Zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des „Wohnens in zweiter Reihe“ nach § 34 Abs. 1 BauGB.



A.
Problemstellung
Der folgende Beitrag setzt sich anlässlich einer aktuellen Entscheidung des OVG Bautzen mit dem Aspekt des fristauslösenden Moments im Zusammenhang mit der Genehmigungsfiktion nach § 69 Abs. 5 Satz 1 SächsBO auseinander. Hier besteht eine sächsische baurechtliche Eigenheit. Sie soll im Rahmen eines Vergleichs zu anderen Bundesländern kontextualisiert werden.
Vorangestellt werden kann, dass aufgrund des eindeutigen Wortlauts, der Gesetzgebungsunterlagen und vorangehender Rechtsprechung des OVG Bautzen die Entscheidung in dem fraglichen Aspekt nicht überraschend ist: Es kommt auf die behördliche Vollständigkeitsbestätigung an. Etwas außergewöhnlich ist, dass diese Frage vonseiten des Gerichts im Rahmen der Zulässigkeit erörtert wurde. Das juristisch eher unspektakuläre Ergebnis schmälert jedoch nicht die Bedeutung, einen Vergleich zu anderen Lösungswegen zu wagen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger ist Eigentümer eines Grundstücks, das nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt. Dort befanden sich diverse Gebäude, unter anderem eine alte Tischlerwerkstatt, die der Kläger in Teilen abreißen und zum Wohnraum umfunktionieren wollte. Er beantragte für dieses Vorhaben die Genehmigungen, die die Errichtung, die Nutzungsänderung sowie den Abriss einschlossen.
Im dem Antrag beigefügten Schreiben bat er um Mitteilung, falls Unterlagen fehlen sollten. Die Beklagte bestätigte den Eingang der Unterlagen, nicht jedoch die Vollständigkeit, sondern teilte diesbezüglich nur mit, dass der Kläger informiert werde, wenn für die Bearbeitung weitere Unterlagen erforderlich sein sollten. Im weiteren Verlauf des Verfahrens wurde die Erteilung der Genehmigung abgelehnt. Dagegen erhob der Kläger erfolglos Widerspruch und wandte sich im Anschluss mit einer entsprechenden Verpflichtungsklage an das Verwaltungsgericht. Dort stellte er hilfsweise einen Antrag auf Feststellung des Eintritts der Fiktionswirkung des § 69 Abs. 5 Satz 1 SächsBO. Das Gericht lehnte die Anträge vollumfänglich ab – den Hilfsantrag mit der Begründung, dass die Vollständigkeit der Bauunterlagen nicht bestätigt worden sei und folglich der Fristenlauf nicht begonnen habe.
Gegen diese Entscheidung legte der Kläger Berufung ein und hatte damit Erfolg: Das Gericht sieht seinen Anspruch grundsätzlich aus materiell-rechtlichen Gesichtspunkten für gegeben und sein Vorhaben als baurechtlich zulässig an. Die Frage der nur hilfsweise geltend gemachten Genehmigungsfiktion jedoch erörtert es im Rahmen der Zulässigkeit. Der Streit drehte sich darum, ob das Rechtsschutzbedürfnis überhaupt gegeben ist, denn in unstreitigen oder offensichtlichen Fällen kann die Fiktionswirkung einer Verpflichtungsklage entgegenstehen. Das Rechtsschutzbedürfnis kann nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts daneben auch entfallen, wenn der Kläger objektiv einen Anspruch auf Erteilung der Bescheinigung nach § 69 Abs. 5 Satz 2 SächsBO hat. Das war laut OVG Bautzen vorliegend für die Zulässigkeit der Klage indes unerheblich, da eine Genehmigungsfiktion nicht eingetreten sei.
Diese Ausführungen wirken etwas verkürzt – das Gericht dürfte im Kern gemeint haben, dass der Anspruch auf Erteilung einer Vollständigkeitsbestätigung einer Verpflichtungsklage, die die Genehmigung als solches begehrt, dann nicht entgegensteht, wenn die Bescheinigung nicht ausgestellt, dafür aber über den Antrag in der Sache entschieden wurde. Oder anders gesagt: Entscheidet die Behörde in der Sache, erteilt vorab aber keine Vollständigkeitsbescheinigung, hindert das nicht die Verpflichtungsklage auf Erteilung der Baugenehmigung.


C.
Kontext der Entscheidung
Ungeachtet dieses Nebenschauplatzes betrifft die Thematik eine Regelung, die im bundesdeutschen Baurecht sehr unterschiedlich gehandhabt wird. Am entscheidungserheblichen Umstand im Rahmen einer Genehmigungsfiktion lassen sich die verschiedenen Konzepte und Lösungsansätze der Länder gut illustrieren und gegenüberstellen. Um die strukturellen Unterschiede zu verdeutlichen, wird das Folgende nur auf ausgewählte Beispiele beschränkt und im Anschluss daran die sächsische Regelung eingeordnet:
Bayern (Art. 64 BayBO) kennt keine Genehmigungsfiktion im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren. Es wird darauf abgestellt, dass eine Beschleunigungspflicht der Verwaltung besteht und die Verwaltung innerhalb eines akzeptablen Zeitraums das Bürgeranliegen abschließend behandelt. In Bayern manifestiert sich dieses Beschleunigungsgebot u.a. im neugefassten Art. 25 BayVwVfG betreffend Beratung, Auskunft und frühe Öffentlichkeitsbeteiligung (vgl. Simon/Busse/Gaßner, BayBO, 137. Erg.-Lfg. Juli 2020, Art. 64 Rn. 13k-13p).
In Nordrhein-Westfalen gibt es keine spezielle baurechtliche Genehmigungsfiktion. Dort wird jedoch in den Bestimmungen der §§ 64 und 71 BauO NRW ein enger zeitlicher Rahmen zur Behandlung von Bauanträgen festgeschrieben und so der Behörde ein klarer Handlungsleitfaden an die Hand gegeben. Hinzu kommt, dass mit § 42a Abs. 2 VwVfG NRW der Landesgesetzgeber normiert hat, dass jegliche beantragte Genehmigung drei Monate nach vollständigem Eingang der Unterlagen bei der Behörde als erteilt gilt, es sei denn, es gibt eine speziellere Regelung.
In Berlin (§§ 63, 69 Abs. 4 BauO Bln) wird zweistufig verfahren. Auf der ersten Stufe kann die Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen fingiert werden, auf der zweiten die Baugenehmigung. Die Vollständigkeit des Antrags wird regelmäßig nach drei Wochen ohne weiteres behördliches Handeln fingiert, nach einer weiteren Monatsfrist gilt auch die Baugenehmigung als erteilt.
In Hessen ist § 65 Abs. 2 Satz 2 HBO die entscheidende Norm. Dort heißt es, dass die Behörde über den Bauantrag „innerhalb von drei Monaten nach Eingang des vollständigen Antrages zu entscheiden“ hat. Der Wortlaut stellt eindeutig auf das Vorliegen der vollständigen Unterlagen bei der Behörde ab und macht die Fiktion nicht von weiteren behördlichen Akten abhängig.
Während sich Berlin, Nordrhein-Westfalen und Hessen für bürgerfreundliche Varianten entschieden haben, stellt Bayern weiter auf ein vollständiges Verwaltungsverfahren ab. Die bürgerfreundliche Handhabe dürfte dem Sinn und Zweck der Vereinfachung des Baugenehmigungsverfahrens am ehesten hinsichtlich der zeitlichen Planungssicherheit entsprechen. Der Antragsteller soll vor langen Bearbeitungszeiten bei „einfachen“ Bauvorhaben geschützt werden und sich darauf verlassen können, dass er innerhalb eines überschaubaren Zeitraums mit dem Bau beginnen kann. In Bayern soll dieses Ansinnen durch eine potentiell gut personell ausgestattete Verwaltung gewährleistet werden, was jedoch nicht immer der Realität entspricht – weshalb an dieser Stelle nicht unerwähnt bleiben soll, dass es immer wieder Überlegungen gab und gibt, sich dem Weg der Genehmigungsfiktion anzuschließen, um den doch erheblichen Bearbeitungszeiten entgegenzuwirken.
Innerhalb dieses doch breiteren Spektrums im Umgang mit (nicht) vorhandenen Genehmigungsfiktionen ist die sächsische Lösung als Zwischenweg einzuordnen. Das OVG Bautzen hat seine bisherige Rechtsprechung (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 08.11.2018 - 1 A 175/18) – wie eingangs erwähnt – bestätigt und sich auch diesmal hauptsächlich auf den Wortlaut sowie die Gesetzgebungsmaterialien gestützt. Insoweit ist die Entscheidung wenig überraschend und rechtlich einwandfrei, denn in § 69 Abs. 4 Satz 2 SächsBO hat der sächsische Gesetzgeber festgelegt, dass es auf das bestätigte Eingangsdatum ankommt.
Dieser Weg ist rechtspolitisch interessant. Die Regelung suggeriert eine Bürgerfreundlichkeit, die faktisch nur bedingt dem Zweck der Genehmigungsfiktion entspricht. Denn der besteht gerade darin, den Bürger vor nicht handelnden Behörden zu schützen. Dieses Ziel wird aber konterkariert, wenn das fristauslösende Ereignis gerade vom Handeln derselben Behörde abhängig gemacht wird. Es obliegt somit letztendlich weiter der Behörde, ob ein Bau innerhalb von drei Monaten beginnen kann oder nicht. Bestätigt die Behörde den Eingang der Vollständigkeit nicht und entscheidet auch in der Sache nicht, so kann sich der Antragsteller nur im Rahmen einer Klage auf Bestätigung der Vollständigkeit des Eingangs erwehren, um rechtliche Sicherheit zu erlangen. Ob dies im Sinne eines beschleunigten Verfahrens ist, darf bezweifelt werden. Hier wäre es stringenter gewesen, wenn (wie z. B. in Berlin und Nordrhein-Westfalen) eine Fiktion für die Eingangsbestätigung normiert worden wäre.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Für Bauherrn ist mit Blick auf Fragen des Eintritts einer Genehmigungsfiktion – auch unter besonderer Berücksichtigung der Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs – zu prüfen, welche spezifischen Regelungen die jeweiligen Bauordnungen und Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder enthalten. Der sächsische Weg kann in dieser Hinsicht am ehesten als „eigener“ Mittelweg bezeichnet werden. Er ist zwischen zwei konträren Konzepten verortet. Auf der einen Seite steht die Handhabung, die Baubehörden so auszustatten, dass sie dem Arbeitsaufkommen grundsätzlich gerecht werden können und somit Fiktionen in tatsächlicher Hinsicht überflüssig sind. Auf der anderen Seite steht die praktisch ehrlichere Variante, die anerkennt, dass hier ein behördlich strukturelles Defizit besteht, dem mit der Genehmigungsfiktion wirksam entgegengetreten werden kann und soll.
Welches der Konzepte das Ziel der Verfahrensbeschleunigung am ehesten verwirklicht, soll an dieser Stelle nicht abschließend bewertet werden. Hierzu bedürfte es einer wissenschaftlichen Untersuchung, die die unterschiedlichen Lösungen hinsichtlich ihrer praktischen Auswirkungen in puncto Rechtssicherheit, Effizienz, Kosten und Bürgerzufriedenheit untersucht und gegenüberstellt. Daraus könnten relevante Erkenntnisse für eine verbesserte Ausgestaltung gewonnen werden, an denen sich bei künftigen Novellen orientiert werden kann. Es bleibt zu hoffen, dass in Zukunft die qualitative Überprüfung von Gesetzen vermehrt vorgenommen und standardisiert wird, um so den tatsächlichen Nutzen sowie Verbesserungsmöglichkeiten fundiert zu ergründen.




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