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Autor:Prof. Dr. Dr. Markus Thiel
Erscheinungsdatum:06.08.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 3 BBauG, § 4a BBauG, § 10 BImSchG, § 19 UVPG, § 7 PlanSiG, § 6 PlanSiG, § 2 PlanSiG, § 3 PlanSiG, § 5 PlanSiG, § 35 BBauG, § 246b BBauG, § 28 IfSG, Art 3 GG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 8/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Thiel, jurisPR-ÖffBauR 8/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Öffentliches Baurecht in der Pandemie

A. Einleitung

Die Bewältigung der COVID-19-Pandemie fordert in allen Lebensbereichen grundlegende Veränderungen und vorübergehende Modifikationen. Das Recht als Steuerungsinstrument steht dabei unter besonderem Anpassungsdruck.1 Die Normgeber in Bund und Ländern haben mit einem breiten Spektrum an Regelungen reagiert, vieles ist ersichtlich als Provisorium gedacht, mit Blick auf manche Vorschriften wird jedoch die Besorgnis geäußert, die teilweise erheblichen Grundrechtsbeschränkungen könnten in Permanenz aufrechterhalten werden. So wenig von den Entscheidungsträgern unter den nach wie vor bestehenden erheblichen Unsicherheiten und im Bewusstsein der Grenzen des Wissens bis ins Detail ausgewogene Lösungen erwartet werden können, so wichtig ist es, namentlich die rechtlichen Entwicklungen im Blick zu halten und belastende Bestimmungen, die nach Abebben der Pandemie obsolet geworden sind, wieder „zurückzubauen“.

Auch das öffentliche Baurecht ist von der Pandemie betroffen, wobei die Konsequenzen derzeit noch als eher punktuell und zeitlich begrenzt zu bezeichnen sind.2 Dieser Beitrag greift einige Beispiele heraus.3

B. Öffentlichkeitsbeteiligung

I. Problematik

Normative Abstandsvorgaben und Kontaktverbote, aber auch die Sorge der Bevölkerung vor einer Ansteckung führen dazu, dass die in öffentlichen Planungs- und Genehmigungsverfahren vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung oftmals nur in sehr eingeschränkter Form stattfinden kann. Behörden und Vorhabenträger haben Schwierigkeiten, die gesetzlich verbindlichen Verfahrensschritte – Informationsveranstaltungen, die Auslegung von Unterlagen und Erörterungstermine – vorzunehmen; diese Instrumente verlangen durchweg eine körperliche Anwesenheit. Zudem waren und sind (bzw. werden möglicherweise wieder) zahlreiche Behörden für den Publikumsverkehr gesperrt. Diese Umstände verhindern oder beschränken die Verfahrensvorgänge, z.B. für die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Bauleitplanung (§§ 3, 4a BauGB), im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (§ 10 Abs. 3 bis 6 BImSchG) oder im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung (§§ 19 ff. UVPG).

II. Planungssicherstellungsgesetz

Der Gesetzgeber hat dieses Problem erkannt; am 20.05.2020 wurde das Gesetz zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG) erlassen.4 Seine Vorschriften gelten nach § 7 Abs. 2 PlanSiG bis zum 31.03.2021 (wobei § 6 PlanSiG Übergangsregelungen für bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnene und nach dem 31.03.2021 noch nicht beendete Verfahren enthält). § 2 Abs. 2 PlanSiG erlaubt es, einen zum Zwecke der ortsüblichen oder öffentlichen Bekanntmachung von Unterlagen vorgesehenen Anschlag oder eine Auslegung durch eine Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung im Internet (sowie eine flankierende Bekanntmachung in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt oder einer örtlichen Tageszeitung) zu ersetzen. § 3 PlanSiG trifft Regelungen für die Auslegung von Unterlagen oder Entscheidungen und sieht die Möglichkeit einer Veröffentlichung im Internet vor. Hinsichtlich eines verbindlich vorgeschriebenen Erörterungstermins regelt § 5 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 PlanSiG eine „Online-Konsultation“; den zur Teilnahme Berechtigten werden dabei die sonst im Erörterungstermin oder in der mündlichen Verhandlung zu behandelnden Informationen zugänglich gemacht. Den Berechtigten ist innerhalb einer vorher bekannt zu machenden angemessenen Frist Gelegenheit zu geben, sich schriftlich oder elektronisch dazu zu äußern.

III. Ausblick

Die „Digitalisierung“ der Planungsverfahren birgt Vorteile und Chancen. Allerdings kann sie gerade diejenigen Bevölkerungsgruppen von einer Öffentlichkeitsbeteiligung ausschließen, die zum einen aufgrund ihres Alters zu den Risikogruppen der Pandemie gehören, zum anderen mit Hard- und Software nicht hinreichend vertraut sind und daher digitale Angebote nicht oder nur unter erheblichem Aufwand nutzen können. Dennoch sind die mit dem PlanSiG eröffneten Möglichkeiten zu begrüßen, und eine absolute „Barrierefreiheit“ ist nicht geboten.5 Aufgrund der Befristung der Regelungen erscheinen die erweiterten Möglichkeiten als wenig spektakulär – die bis dahin gewonnenen Erfahrungen könnten aber Anlass geben, das Recht der Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren auch dauerhaft für digitale Zugangsvarianten zu öffnen.

C. Vereinfachtes Bauplanungsverfahren für Gesundheitseinrichtungen

I. Problematik

Eine Pandemie kann je nach Entwicklung des Infektionsgeschehens eine sehr schnelle Bereitstellung von Gesundheitsdienstleistungen erfordern, zu deren Erbringung wiederum Orte und Räume benötigt werden. So kann es zu einem erhöhten und kurzfristigen Bedarf an Anlagen für gesundheitliche Zwecke, insbesondere an Krankenhäusern und mobilen Behandlungsstationen, aber auch an Unterbringungsmöglichkeiten für Pflegepersonal oder nicht an Corona erkrankte, „umzubettende“ Patienten kommen. Gleichwohl unterliegt auch der Hoheitsträger den Bindungen des Bauplanungsrechts, so dass eine Errichtung und Nutzung baulicher Anlagen häufig nicht zeitnah genug möglich ist.

II. Rechtliche Vorgaben

Mit Art. 6 Nr. 2 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite – COVIfSFGAnpG – vom 27.03.2020 (BGBl I, 587) wurde ein neuer § 246b in das BauGB eingefügt, der Sonderregelungen zu Anlagen für gesundheitliche Zwecke im Zuge der COVID-19-Pandemie trifft.6 Können Anlagen für gesundheitliche Zwecke zur Versorgung von Personen, die sich mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert haben oder möglicherweise infiziert haben, im Gebiet der Gemeinde, in der sie im Wege der Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen entstehen sollen, nicht oder rechtzeitig bereitgestellt werden, eröffnet Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift die Möglichkeit eines Abweichens von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften (z.B. der BauNVO) „im erforderlichen Umfang“. Voraussetzung ist, dass Vorhabenträger der Bund, ein Land, ein Landkreis oder eine Gemeinde oder ein im Auftrag dieser Körperschaften tätiger Dritter ist. Die Abweichungsoption ist bis zum 31.12.2020 befristet, die zugelassene Anlage bzw. Nutzung ist jedoch auch über diesen Zeitpunkt hinaus zulässig, wie sich aus § 246b Abs. 4 BauGB ergibt, wobei eine Befristung möglich und ggf. aus Verhältnismäßigkeits- und Nachbarschutzaspekten geboten ist.7 Zudem gilt aufgrund der Verweisung in § 246b Abs. 1 Satz 5 BauGB eine Rückbauverpflichtung gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB, deren Anwendungsbereich nicht auf Anlagen im Außenbereich beschränkt ist; es handelt sich um eine Rechtsfolgenverweisung. Bei einer Nutzungsänderung darf die vorherige Nutzung wiederaufgenommen werden (§ 246b Abs. 1 Satz 6 i.V.m. § 246 Abs. 13 Satz 3 BauGB). § 246b BauGB enthält weitere Vorgaben über die Zuständigkeit, das gemeindliche Einvernehmen und Entschädigungsansprüche der Gemeinde.

III. Ausblick

Auch die neue Vorschrift in § 246b BauGB ist als „Puzzlestück“ zur Pandemiebekämpfung mittels des öffentlichen Baurechts zu begrüßen. Der Anwendungsbereich der Vorschrift erscheint dabei als sehr eng – ihm unterfallen nur „Anlagen für gesundheitliche Zwecke zur Versorgung von Personen, die sich mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert haben oder möglicherweise infiziert haben“, also unmittelbar der medizinischen Versorgung am Coronavirus Erkrankter oder von „Verdachtsfällen“ dienende Einrichtungen. Damit unterliegen bauliche Anlagen mit ergänzender oder dienender Funktion nicht den durch die Bestimmung geschaffenen Dispensoptionen; die „Umnutzung“ einer Anlage zu Wohnzwecken für zusätzlich eingesetztes Personal wäre damit beispielsweise nicht umfasst, wollte man § 246b Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht über den engen Wortlaut hinaus erweiternd auslegen.

D. Bauliche Gestaltung von Sammelunterkünften

I. Problematik

Flüchtlingsunterkünfte, aber auch Wohnheime für Beschäftigte (wie jüngst bei Schlachthöfen) erweisen sich als „Risikoeinrichtungen“ und können sich zu „Corona-Hotspots“ entwickeln. Social Distancing ist aufgrund der räumlichen Verhältnisse kaum möglich, mitunter sind die Bewohner aufgrund von Arbeitsbedingungen und Lebensumständen gesundheitlich geschwächt und besonders erkrankungsanfällig. Damit besteht bei Sammelunterkünften typischerweise eine erheblich erhöhte Infektionsgefahr.

II. Rechtliche Vorgaben

Die Rechtslage ist unübersichtlich. Zahlreiche Gebietskörperschaften haben Allgemeinverfügungen zur Unterbringung aus gewerblichen Gründen erlassen, die z.B. die Zahl der in einem Zimmer untergebrachten Personen begrenzen und dazu verpflichten, die Bewohner auf die geltenden Abstands- und Hygienevorschriften hinzuweisen sowie deren Beachtung zu kontrollieren. Teilweise finden sich auch Bestimmungen in den (ephemeren) Rechtsverordnungen der Länder, z.B. zu Sammelunterkünften für Saisonarbeiter oder auf Baustellen Beschäftigte.8 Ein Anspruch etwa von unerlaubt in das Bundesgebiet eingereisten Ausländern auf eine dezentrale Unterbringung außerhalb einer Gemeinschaftsunterkunft wegen der Corona-Pandemie besteht nach der Rechtsprechung jedenfalls nicht.9

III. Ausblick

Die normativen Präventionsmaßnahmen zum Schutze von in Sammelunterkünften Untergebrachten erscheinen als angesichts der erhöhten Infektionsgefahren nicht ausreichend. Eine Vereinheitlichung der Vorgaben wäre diesbezüglich zwar aufgrund der hochrangigen gefährdeten Schutzgüter wünschenswert, ist angesichts der föderalismusbedingt ohnehin unerfreulich divergenten Regelungspraxis der Länder allerdings nicht zu erwarten.

E. Nutzungsbeschränkungen baulicher Anlagen

I. Problematik

Einen weiteren Problemkreis bilden Nutzungsbeschränkungen. So sahen etwa verschiedene Regelwerke zur Pandemiebekämpfung Nutzungsverbote von Neben- bzw. Zweitwohnungen insbesondere in den küstennahen Urlaubsgebieten vor. Mit diesen sowie mit verkaufsflächenbezogenen Schließungsanordnungen musste sich die Rechtsprechung bereits in einer Fülle an Entscheidungen auseinandersetzen; die breit ausdifferenzierte Kasuistik kann nur im Überblick nachgezeichnet werden. Auch wenn es sich bei Letzteren um Beschränkungen der Gewerbeausübung handelt, bestehen aufgrund der Nutzungsverbote und -begrenzungen Bezüge zum öffentlichen Baurecht.

II. Neben- und Zweitwohnungen

Durch Verordnung oder Allgemeinverfügung geregelte Nutzungsverbote für Neben- und Zweitwohnungen bzw. mittelbar als solche wirkenden Anreiseverbote, die die Länder inzwischen weitestgehend wieder „gelockert“ haben, sind von den Gerichten überwiegend für rechtmäßig gehalten worden.10 Derartige Vorgaben können auf § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gestützt werden. Aufgrund der Ausbreitung der Infektion habe, so die Gerichte, eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür bestanden, „dass auch die Anreise von Personen zur Nutzung einer Nebenwohnung (…) die Infektionsausbreitung verstärken würde und in der Folge auch zu einer Überlastung der medizinischen Kapazitäten“ führen könnte, die regelmäßig auf die Zahl der Inhaber einer Erstwohnung ausgelegt seien.11 Als Ausnahmeentscheidungen sind demgegenüber diejenigen des OVG Berlin-Brandenburg zu bewerten, das in zwei Eilverfahren ein im Wege der Allgemeinverfügung durch einen Landkreis ausgesprochenes Anreiseverbot zur Nutzung von Zweitwohnung für „voraussichtlich rechtswidrig“ gehalten hat.12 Es habe aufgrund einer landesweiten Regelung durch Verordnung „keinen Raum für eine Ergänzung durch einen einzelnen Landkreis“ gegeben. Dieser habe nicht darlegen können, dass eine solche „im konkreten Fall wegen erheblicher örtlicher Besonderheiten erforderlich gewesen wäre“.

III. Verkaufsflächenregelungen

Im Verlauf der Pandemie haben zahlreiche Landesverordnungen nach ursprünglichen Komplettschließungen des Einzelhandels sukzessive Lockerungen normiert, meist beginnend mit der Freigabe von Geschäften mit einer Verkaufsfläche von höchstens 800 qm. Bei den Verkaufsflächenbegrenzungen ergibt sich ein heterogeneres Bild. Eine Beschränkung auf 20 qm Verkaufsfläche pro Person als „Richtgröße“ ist wegen Verstoßes gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot als unwirksam qualifiziert worden.13 Eilanträge gegen die „800 qm-Regel“ waren zum Teil erfolgreich;14 je nach Regelung wurden Bedenken hinsichtlich des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG geäußert.15 Andere Gerichte haben die Verkaufsflächenbegrenzung bestätigt 16 bzw. nicht im Eilverfahren außer Vollzug gesetzt.17 Teilweise wurde bei einer Abtrennung und Reduzierung einer ansonsten größeren Verkaufsfläche die Öffnung als zulässig bewertet,18 mitunter die freiwillige Beschränkung nicht für ausreichend gehalten.19

IV. Ausblick

Bei derartigen Nutzungsbeschränkungen ist keine konsistente Handhabung durch Verordnungsgeber und Gerichte festzustellen. Sachgerecht ist an diesem Befund, dass die Entscheidungen jeweils vor dem Hintergrund regionaler Besonderheiten und der konkreten Entwicklungen des Infektionsgeschehens „vor Ort“ getroffen werden. Als Gegenmodell zu bundesweiten „Lockdowns“ ist auch künftig mit örtlich unterschiedlichen Maßnahmen zu rechnen. Aus Gleichheitsgründen geboten ist eine im gesamten Bundesgebiet koordinierte Vorgehensweise ohnehin nicht, auch wenn dies von den Betroffenen häufig anders wahrgenommen wird.


Fußnoten


1)

Dazu die Beiträge in Schmidt, Covid-19 – Rechtsfragen zur Corona-Krise, 2020.

2)

Vgl. etwa Spieler, jurisPR-UmwR 4/2020 Anm. 1.

3)

Zum privaten Baurecht etwa Hänsel, NJW-Spezial 2020, 236; Tomic, ZfBR 2020, 419; Diehr, ZRP 2020, 444.

4)

BGBl I, 1041; vgl. Spieler/Fechter, jurisPR-UmwR 6/2020 Anm. 1; Albrecht/Zschiegner, UPR 2020, 252; Degen, NJW-Spezial 2020, 364.

5)

Zu den zulässigen „Hürden“ auch BVerwG, Beschl. v. 27.05.2013 - 4 BN 28/13 Rn. 7.

6)

Spieler, jurisPR-UmwR 4/2020 Anm. 1.

7)

Spieler, jurisPR-UmwR 4/2020 Anm. 1, 2.2.

8)

Vgl. etwa § 16 Abs. 3 HmbSARS-CoV-2-EindämmungsVO i.d.F. v. 30.06.2020 und § 6 Abs. 3 CoronaVInfSchMaßnV ND 2 i.d.F. v. 10.07.2020.

9)

OVG Münster, Beschl. v. 16.06.2020 - 9 B 765/20.

10)

OVG Schleswig, Beschl. v. 02.04.2020 - 3 MB 8/20; OVG Greifswald, Beschl. v. 09.04.2020 - 2 KM 267/20 OVG; VG Schleswig, Beschl. v. 22.04.2020 - 1 B 56/20; VG Kassel, Beschl. v. 09.04.2020 - 5 L 661/20.KS.

11)

OVG Schleswig, Beschl. v. 02.04.2020 - 3 MB 8/20 Rn. 38.

12)

OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 07.04.2020 - 11 S 15/20, und OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 07.04.2020 - 11 S 16/20.

13)

VGH Mannheim, Beschl. v. 05.06.2020 - 1 S 1623/20 Rn. 36.

14)

VG Hamburg, Beschl. v. 21.04.2020 - 3 E 1675/20.

15)

VGH München, Beschl. v. 27.04.2020 - 20 NE 20.793; solche hält nicht für durchgreifend das OVG Lüneburg, Beschl. v. 27.04.2020 - 13 MN 98/20; „Notlösung“ für Einrichtungs- und Möbelhäuser, die aus Gleichheitsgründen nicht als Geschäfte des Einzelhandels zu qualifizieren seien, bei OVG Saarbrücken, Beschl. v. 27.04.2020 - 2 B 143/20.

16)

OVG Magdeburg, Beschl. v. 27.04.2020 - 3 R 52/20.

17)

VGH Kassel, Beschl. v. 28.04.2020 - 8 B 1039/20.N; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 28.04.2020 - OVG 11 S 28/20; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 29.04.2020 - OVG 11 S 30/20; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 29.04.2020 - OVG 11 S 31/20; OVG Münster, Beschl. v. 29.04.2020 - 13 B 512/20.NE.

18)

VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.04.2020 - 14 K 1360/20; VG Würzburg, Beschl. v. 24.04.2020 - W 4 E 20.572.

19)

VG Ansbach, Beschl. v. 24.04.2020 - AN 18 E 20.00745.



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