Anmerkung zu:BVerwG 9. Senat, Beschluss vom 25.04.2018 - 9 A 16/16
Autor:Dr. Marie Ackermann, LL.M., RA'in
Erscheinungsdatum:08.11.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 27 WHG, § 47 WHG, § 75 VwVfG, § 4 UmwRG, 12016E267, EGRL 60/2000, EURL 92/2011, 12016E288, 12002E019, EURL 101/2014
Fundstelle:jurisPR-UmwR 11/2018 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Ackermann, jurisPR-UmwR 11/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Vorlagebeschluss des BVerwG an den EUGH zur Wasserrahmenrichtlinie



Leitsätze

Es wird gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des EuGH zu folgenden Fragen eingeholt:
1. Ist Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - im Folgenden: UVP-RL - dahin auszulegen, dass mit ihm eine Vorschrift des nationalen Rechts vereinbar ist, nach der ein Kläger, der keine anerkannte Umweltvereinigung ist, die Aufhebung einer Entscheidung wegen eines Verfahrensfehlers nur verlangen kann, wenn der Verfahrensfehler ihm selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat?
2. a) Ist Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i - iii der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2014/101/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.10.2014 (ABl. Nr. L 311 S. 32) - im Folgenden: Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) - dahin auszulegen, dass er nicht nur einen materiell-rechtlichen Prüfungsmaßstab, sondern darüber hinaus auch Vorgaben für das behördliche Zulassungsverfahren beinhaltet?
2. b) Falls die Frage a) zu bejahen ist: Muss sich die Öffentlichkeitsbeteiligung nach Art. 6 UVP-RL stets zwingend auf die Unterlagen zur wasserrechtlichen Prüfung im vorgenannten Sinne beziehen oder ist eine Differenzierung nach dem Zeitpunkt der Erstellung der Unterlage und deren Komplexität zulässig?
3. Ist der Begriff der Verschlechterung des Zustands eines Grundwasserkörpers in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Ziff i WRRL dahin auszulegen, dass eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers vorliegt, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird, und dass unabhängig davon dann, wenn für einen Schadstoff der maßgebliche Schwellenwert bereits überschritten ist, jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung darstellt?
4. a) Ist Art. 4 WRRL - unter Berücksichtigung seiner verbindlichen Wirkung (Art. 288 AEUV) und der Garantie wirksamen Rechtsschutzes (Art. 19 EUV) - dahin auszulegen, dass alle Mitglieder der von einem Vorhaben betroffenen Öffentlichkeit, die geltend machen, von der Genehmigung des Vorhabens in ihren Rechten verletzt zu sein, auch befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen?
4. b) Falls die Frage a) zu verneinen ist: Ist Art. 4 WRRL - unter Berücksichtigung seiner Zielsetzung - dahin auszulegen, dass jedenfalls solche Kläger, die in räumlicher Nähe zur geplanten Straßentrasse Hausbrunnen zur privaten Wasserversorgung unterhalten, befugt sind, Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen?



A.
Problemstellung
Das BVerwG hat dem EuGH vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Die erste Frage betrifft die Vereinbarkeit nationalen Prozessrechts mit der UVP-RL (vgl. dazu E). Die übrigen drei Fragen, die hier schwerpunktmäßig betrachtet werden sollen, betreffen die Auslegung der WRRL (vgl. dazu B., C., D.). Im Rahmen des Vorlagebeschlusses hat das BVerwG dargelegt, wie die Fragen seines Erachtens beantwortet werden sollten.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
1. Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens sind 14 Klagen gegen die Planung des 3,7 km langen Straßenabschnitts für den Neubau der A 33/B 61, Zubringer Ummeln. Die meisten Kläger sind von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses betroffen. Einige von ihnen verfügen über einen Hausbrunnen zur privaten Trinkwasserversorgung. Das BVerwG hat die Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Anlass genommen, dem EuGH Fragen zur Auslegung der UVP-RL und der WRRL vorzulegen.
Mit dem Planfeststellungsbeschluss wurde auch die erforderliche wasserrechtliche Erlaubnis erteilt, das auf den Straßenoberflächen anfallende Niederschlagswasser in drei Gewässer bzw. das Grundwasser einzuleiten. Bevor der Planfeststellungsbeschluss erlassen wurde, fand allerdings keine dokumentierte gewässerkörperbezogene Prüfung des Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots aus Art. 4 WRRL bzw. der §§ 27, 47 WHG statt. Der Begriff der Qualitätskomponente bzw. Umweltqualitätsnorm taucht weder in den planfestgestellten Unterlagen noch im Planfeststellungsbeschluss selbst auf. Es wurde lediglich zusammenfassend festgestellt, dass vorhabenbedingt weder mit einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers noch mit einer Verschlechterung eines Grundwasserkörpers zu rechnen sei. Erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens wurde zur Prüfung des Verschlechterungsverbots ein 48 Seiten umfassender Fachbeitrag vorgelegt, ohne ihn aber förmlich zum Inhalt des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses zu machen.
2. Aufgrund der mündlichen Verhandlung geht das BVerwG davon aus, der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leide an einem Abwägungsfehler hinsichtlich der Trassenwahl, der zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen würde. Wegen einer Besonderheit des deutschen Verwaltungsverfahrensrechts sind die Vorlagefragen aber gleichwohl entscheidungserheblich: Die (bloße) Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit hat – anders als bei der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses – zur Folge, dass der Fehler nach § 75 Abs. 1a VwVfG in einem ergänzenden Verfahren behoben werden kann. Umgekehrt führt die Rechtskraft des Urteils aber dazu, dass in einem erneuten Klageverfahren gegen die behördliche Entscheidung im ergänzenden Verfahren andere Fehler nicht mehr geltend gemacht werden können. Dies würde hier u.a. die Beantwortung der vorgelegten Fragen zur UVP-RL und der WRRL betreffen. Daher wird in dem Urteil des BVerwG, mit dem es den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss wegen Abwägungsfehlern bei der Trassenwahl für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklären wird, abschließend über die dem EuGH vorgelegten Fragen entschieden. Bis zur Entscheidung des EuGH hat das BVerwG das Verfahren in der Sache ausgesetzt (Beschl. v. 25.04.2018 - 9 A 15/16).
3. Die Vorlagefragen betreffen sowohl verwaltungsverfahrensrechtliche als auch prozess- und materiell-rechtliche Aspekte der Auslegung der WRRL.
a) Mit der ersten Frage, die das Verwaltungsverfahrensrecht betrifft, möchte das BVerwG wissen, ob die WRRL – ähnlich wie die FFH-RL – nicht nur einen materiellen Prüfungsmaßstab, also insbesondere das Verschlechterungsverbot, sondern auch Vorgaben für das behördliche Zulassungsverfahren enthält. Der EuGH hat also zu klären, ob die WRRL zwingend verlangt, dass das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot bereits vor der Zulassungsentscheidung in einem transparenten, d.h. anhand entsprechender Dokumentationen nachvollziehbaren behördlichen Verfahren – vergleichbar mit der FFH-Verträglichkeitsprüfung – geprüft werden. Die Vorgaben zur FFH-Verträglichkeitsprüfung sind nach Ansicht des BVerwG grundsätzlich auf die Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots bzw. des Verbesserungsgebots übertragbar. Die Zulassungsbehörde müsse das Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot gewässerkörperbezogen prüfen und diese Prüfung und die sich daraus ergebenden Erkenntnisse dokumentieren. Prüfung und Dokumentation, die in der Regel in einem Fachbeitrag erfolgen, könnten dabei nach Ansicht des BVerwG in einfach gelagerten Fällen der Straßenentwässerung knapp ausfallen. Dies gelte insbesondere dann, wenn eine standardisierte Entwässerung nach den Regeln der Technik geplant sei und das Wasser vor der Einleitung vorgereinigt würde.
Ergänzend fragt das BVerwG, ob ein solcher Fachbeitrag ein „wichtiger Bericht“ im Sinne der UVP-RL sei, auf den die Öffentlichkeitsbeteiligung zu erstrecken ist, sodass bei Ergänzung eines solchen Fachbeitrags im laufenden Zulassungsverfahren ggf. eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist. Hier differenziert das BVerwG entsprechend seiner Rechtsprechung zur Elbquerung (BVerwG, Urt. v. 28.04.2016 - 9 A 9/15 - BVerwGE 155, 91-129, BVerwG, Urt. v. 10.11.2016 - 9 A 18/15 - BVerwGE 156, 215-229) in seiner Einschätzung wie folgt: Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung sei nicht erforderlich, wenn die wasserkörperbezogene Untersuchung in ihrer Ermittlungstiefe und Komplexität nicht wesentlich über das hinausgeht, was bereits in den ausgelegten Unterlagen behandelt worden ist. Demgegenüber sei eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung für einen nachgereichten wasserrechtlichen Fachbeitrag durchzuführen, der eine nach Gegenstand, Systematik und Ermittlungstiefe neue und über die bisherigen Untersuchungen wesentlich hinausgehende Prüfung der Umweltbetroffenheiten vorgenommen hat.
b) Die zweite Frage des BVerwG zum materiellen Recht der WRRL betrifft den Bewertungsmaßstab, der bei der Prüfung des Verschlechterungsverbots in Bezug auf das Grundwasser anzuwenden ist. Das BVerwG geht davon aus, dass das Verschlechterungsverbot auch für das Grundwasser verbindlichen Charakter hat und bei der Zulassung eines Vorhabens zwingend zu prüfen ist. Der Bewertungsmaßstab des Weservertiefungsurteils des EuGH vom 01.07.2015 (C-461/13) sei allerdings nicht unmittelbar auf das Grundwasser übertragbar, da anders als für Oberflächenwasserkörper, für die die WRRL eine fünfstufige Skala der ökologischen Qualitätskomponenten vorsieht, die WRRL für das Grundwasser bezüglich des mengenmäßigen und chemischen Zustands jeweils nur zwischen „gut“ und „schlecht“ unterscheidet. Davon ausgehend liegt nach Ansicht des BVerwG in sinngemäßer Anwendung des Weservertiefungsurteils eine Verschlechterung des chemischen Zustands eines Grundwasserkörpers vor, sobald mindestens eine Umweltqualitätsnorm für einen Parameter vorhabenbedingt überschritten wird. Für Schadstoffe, die den maßgeblichen Schwellenwert bereits im Ist-Zustand überschreiten, stelle hingegen jede weitere (messbare) Erhöhung der Konzentration eine Verschlechterung dar.
c) Mit der dritten Frage möchte das BVerwG im Hinblick auf mögliche Rechtsverstöße gegen Regelungen aus der WRRL wissen, ob alle Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit haben müssen, Verstöße gegen das Verschlechterungsverbot und Verbesserungsgebot gerichtlich geltend zu machen. Nach Ansicht des BVerwG spricht vieles dafür, dass das Unionsrecht dies nicht gebietet. Die Entscheidung des EuGH in Sachen Kommission/Bundesrepublik Deutschland (C-137/14) vom 15.10.2015 ergebe, dass es unionsrechtlich jedenfalls nicht geboten sei, Art. 4 WRRL dahin auszulegen, dass zwingend einzelne Kläger Verstöße gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot gerichtlich geltend machen können. Dies ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, dass alle Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit auf gesundheitlich unbedenkliches Trinkwasser angewiesen sind, da Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit ihr Trinkwasser grundsätzlich aus der öffentlichen Wasserversorgung beziehen. Im Prinzip gelte dies zudem auch für Besitzer von Hausbrunnen zur privaten Trinkwasserversorgung. Gerichtlichen Rechtsschutz nach Maßgabe des Art. 4 WRRL könne ein Kläger nur insoweit verlangen, als er nicht nur von dem Vorhaben selbst, sondern darüber hinaus gerade durch den (vermeintlichen) Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot bzw. Verbesserungsgebot konkret betroffen ist.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Vorlagefragen des BVerwG betreffen eines der im Rahmen von Planfeststellungs- und sonstigen Genehmigungsverfahren für Großvorhaben derzeit am meisten diskutierten Fachrechtsgebiete. Wasserrechtliche Fragen spielen bei nahezu jeder Vorhabenzulassung eine wesentliche Rolle. Mit dem Urteil zur Weservertiefung vom 01.07.2015 (C-461/13) beantwortete der EuGH zwar bereits die bis dato umstrittenste Frage im Zusammenhang mit dem wasserrechtlichen Verschlechterungsverbot, doch ergeben sich aus der Entscheidung zahlreiche Folgefragen. Auch die jetzt vom BVerwG gestellten Fragen werden sicherlich nicht die letzten gewesen sein, die der EuGH zur WRRL und seiner Rechtsprechung zum Verschlechterungsverbot wird beantworten müssen. Neben den mit diesem Beschluss vorgelegten Fragen, die von großer praktischer Relevanz sind (vgl. dazu D.), stellen sich weitere Fragen, wie etwa die nach dem Umgang mit Kleingewässern, deren Gewässereinzugsgebiete kleiner als 10 km² bzw. bei den betroffenen Stillgewässer kleiner als 0,5 km² sind.
Im Ergebnis werden die Antworten auf die Vorlagefragen des BVerwG vom 25.04.2018 daher wichtige Bausteine einer Dogmatik der WRRL sein.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Vorlagebeschlüsse zeigen in den meisten Fällen lediglich die Fragen auf, um deren Beantwortung der EuGH gebeten wird. In diesem Falle hat das BVerwG in erfreulicher Deutlichkeit dargelegt, wie die Fragen nach seiner Einschätzung zu beantworten wären. Deshalb ist dieser Vorlagebeschluss auch schon vor der Beantwortung der gestellten Fragen durch den EuGH von praktischer Bedeutung. Dies ist umso verdienstvoller, als die Fragen 2-4 einen Bereich betreffen, in dem nach wie vor große Unsicherheit herrscht. Die vom BVerwG vorgelegten Fragen betreffen insoweit Probleme mit denen sich die Betroffenen seit dem Weservertiefungsurteil vor gut drei Jahren täglich auseinandersetzen müssen und die gerade vor dem Hintergrund der Planungssicherheit einen großen Risikofaktor sowohl für die Vorhabenträger als auch für die Zulassungsbehörden darstellen. Dies gilt nicht zuletzt wegen der Relevanz der wasserrechtlichen Fragestellungen im Hinblick auf die Öffentlichkeitsbeteiligung, wie sie auch im Vorlagebeschluss deutlich wird.
Die Vorhabenträger sind dazu übergegangen, für die Zulassungsvorhaben einen Fachbeitrag zur WRRL zu erstellen, der die Anforderungen an das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot anhand der Maßstäbe des Weservertiefungsurteils strukturiert abarbeitet und den Planfeststellungsbehörden als Entscheidungshilfe dient. Eine gängige Praxis für die Darstellung – wie es sie inzwischen bei den FFH-Verträglichkeitsprüfungen und auch den artenschutzrechtlichen Fachbeiträgen gibt – hat sich dabei noch nicht entwickeln können. Es steht zu hoffen, dass das BVerwG, das dem Fachbeiträgen zur WRRL augenscheinlich eine vergleichbare Bedeutung beimisst, im Anschluss an die Entscheidung des EuGH mit seiner Rechtsprechung zur Konkretisierung der Anforderungen und damit zur Planungs- und Rechtssicherheit beiträgt.
Zu begrüßen ist auch, dass die weitverbreitete Praxis, den Bewertungsmaßstab für das Verschlechterungsverbot bei Oberflächenwasserkörpern prinzipiell auch auf Grundwasserkörper zu übertragen, auch der vom BVerwG vorgenommenen Lesart der WRRL und der Rechtsprechung des EuGH entspricht. Zu hoffen bleibt, dass der EuGH dieses anwenderfreundliche Vorgehen bestätigt.
Die Einschätzungen des BVerwG aus dem Vorlagebeschluss, in denen es bereits mit erfreulicher Klarheit Stellung bezogen hat, werden bis zur Klärung durch den EuGH die Handlungsmaxime für Vorhabenträger wie auch für Zulassungsbehörden sein (müssen). Eine wirkliche Planungs- und Rechtssicherheit bieten sie aber dennoch nicht, denn die Lehre aus dem Weservertiefungsurteil des EuGH zur Auslegung des Verschlechterungsverbots ist, dass es durchaus auch anders kommen kann als erwartet.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Das BVerwG hat dem EuGH neben den Fragen zur WRRL eine Frage zur Vereinbarkeit nationalen Prozessrechts mit der UVP-RL vorgelegt, die in einer Linie mit der Altrip-Entscheidung des EuGH vom 07.11.2013 (C-72/12) und der Entscheidung in Sachen Kommission/Bundesrepublik Deutschland vom 15.10.2015 (C-137/14) zu sehen ist.
Hintergrund ist, dass in der vorliegend zu entscheidenden Verwaltungsstreitsache zwei Öffentlichkeitsbeteiligungen stattgefunden haben. Die Planunterlagen wurden im Herbst 2010 erstmals öffentlich ausgelegt. In der vorangegangenen Bekanntmachung war dabei aber nicht auf die Unterlagen zur geplanten Entwässerung hingewiesen worden. Im Anschluss an die Auslegung wurden die Planunterlagen überarbeitet. In der Bekanntmachung für das erneute Beteiligungsverfahren im Sommer 2014 wurde abermals nicht auf die (geänderte) wassertechnische Untersuchung hingewiesen.
Das BVerwG hält dieses Vorgehen für verfahrensfehlerhaft. Es legt allerdings dar, dass diese Verfahrensfehler nach nationalem Recht nicht zur Feststellung der Rechtswidrigkeit oder gar zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen, soweit sie die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst haben. Bei Individualklägern kommt es gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG nur darauf an, ob ihnen selbst die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen worden ist. Auf die Verkürzung der Verfahrensrechte anderer Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit können sie sich dagegen nicht berufen. Die Rechtslage bei Umweltverbänden ist hingegen eine andere. Diese können sich auf die Verkürzung der Verfahrensrechte der betroffenen Öffentlichkeit berufen. Das BVerwG hält die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 2 UmwRG im Hinblick auf die Systementscheidung des deutschen Gesetzgebers zugunsten des subjektiven Rechtsschutzes für konsequent und auch für mit der UVP-RL vereinbar. Die Entscheidung, ob diese Einschätzung zutreffend ist, obliegt nun dem EuGH.



juris PartnerModule
Auf einen Klick.

Alle juris PartnerModule auf einen Klick!

Alle juris PartnerModule jetzt gratis testen!

Hier gehts zur Übersicht!

Cookies erleichtern uns die Bereitstellung und Verbesserung unserer Dienste. Mit der Nutzung unserer Webseiten erklären Sie sich einverstanden, dass wir Cookies verwenden. Der Nutzung können Sie in unserer Datenschutzrichtlinie widersprechen.

Einverstanden
X