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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Beschluss vom 27.07.2020 - , 4 VR 7/19, BVerwG 4. Senat, Beschluss vom 27.07.2020 - 4 VR 3/20
Autor:Dr. Neele Ann Christiansen, RA'in
Erscheinungsdatum:03.12.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 43 EnWG 2005, § 16 UVPG, § 6 UVPG, § 1 EnWG 2005, § 4 BImSchV 26, § 2 EnLAG, § 4 BBPlG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 12/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Christiansen, jurisPR-UmwR 12/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Errichtung und Betrieb eines Erdkabels gegen den Willen des Vorhabenträgers



Leitsatz

§ 2 Abs. 2 EnLAG bestimmt für Vorhaben nach dem Energieleitungsausbaugesetz abschließend, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Planfeststellungsbehörde vom Vorhabenträger die Errichtung und den Betrieb eines Erdkabels gegen dessen Willen verlangen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 3. April 2019 - 4 A 1/18 - BVerwGE 165, 166 <Ls>). Ist das zur Planfeststellung gestellte Projekt kein Pilotvorhaben nach § 2 Abs. 1 EnLAG, ist ein solches Verlangen ausgeschlossen. Es kann auch nicht auf das Abwägungsgebot des § 43 Abs. 3 EnWG gestützt werden.



A.
Problemstellung
In nahezu jedem Klageverfahren gegen die Zulassung einer Höchstspannungsfreileitung stellt sich die Frage, ob statt einer Freileitung ein Erdkabel hätte geplant werden müssen. Anwohner und Umweltvereinigungen fordern regelmäßig, dass die Leitungen unter der Erde verlegt werden sollten.
Gleiches gilt für Einwendungen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung. Ausdrücklich gesetzlich vorgesehen sind Erdkabel im Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) und Bundesbedarfsplangesetz (BBPlG) aber nur, wenn es sich bei den beantragten Vorhaben um sogenannte Pilotvorhaben handelt und konkrete Auslösekriterien erfüllt sind. Und genau hier beginnt der Streit. Darf die Planfeststellungsbehörde abseits dieser Fälle ein Erdkabel verlangen, wenn der Vorhabenträger dies nicht selbst beantragt? Muss sie es sogar? Das BVerwG hat nun für Vorhaben nach dem EnLAG entschieden, dass die Eigenschaft als Pilotprojekt zwingende Voraussetzung für die Anordnung eines Erdkabels ist.
Neben dieser bereits durch den Leitsatz hervorgehobenen Frage beschäftigt sich der Beschluss mit weiteren für die Praxis sehr relevanten Aspekten wie der Öffentlichkeitsbeteiligung, dem immissionsschutzrechtlichen Minimierungsgebot und Überspannungsverbot sowie der Alternativenprüfung.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Gegenstand des gerichtlichen Eilrechtsschutzverfahrens ist der Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb des östlichen, 49 km langen Teils der 380-kV-Freileitung Neuenhagen - Wustermark - Hennigsdorf (380-kV-Nordring Berlin). Die Leitung ist ein Abschnitt des Gesamtvorhabens „Neubau Höchstspannungsleitung Neuenhagen - Wustermark (als 1. Teil des Berliner Rings), Nennspannung 380 kV“, einem Vorhaben nach dem Bedarfsplan des Energieleitungsausbaugesetzes (Nr. 11 der Anlage).
I. Technische Ausführungsvariante Erdkabel
In § 2 Abs. 1 EnLAG genannte Pilotvorhaben können unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 EnLAG, also bei Vorliegen der dort genannten Auslösekriterien, als Erdkabel errichtet werden. Zumindest in der Praxis lang umstritten war, ob und inwieweit diese Vorschrift abschließend ist. Der Streit betraf einerseits die Frage, ob die Auslösekriterien des § 2 Abs. 2 EnLAG abschließend sind, andererseits den Kreis der Vorhaben, bei denen Erdkabel einzusetzen sind. Sind es nur die in § 2 Abs. 1 EnLAG genannten Pilotprojekte oder kann auch bei anderen Vorhaben der Einsatz von Erdkabeln verlangt werden? Das BVerwG hat nun entschieden, dass die zuständige Behörde den Einsatz eines Erdkabels nur dann verlangen kann, wenn das zur Planfeststellung gestellte Projekt ein Pilotvorhaben nach § 2 Abs. 1 EnLAG ist. Ansonsten ist ein solches Verlangen ausgeschlossen. Es kann auch nicht auf das Abwägungsgebot des § 43 Abs. 3 EnWG gestützt werden.
II. Öffentlichkeitsbeteiligung
Mit Blick auf die Rügen zur Öffentlichkeitsbeteiligung ist die Entscheidung hinsichtlich des Inhalts der Auslegungsbekanntmachung sowie dem Umfang der ausgelegten Unterlagen interessant. Der Antragsteller hatte den – in der Praxis öfter verwendeten – Text der Auslegungsbekanntmachungen gerügt, nach denen „die Einwendung Name und Anschrift des Einwenders enthalten sowie den geltend gemachten Belang und das Maß der Beeinträchtigung erkennen lassen“ muss. Die Formulierung sei geeignet, Betroffene von Einwendungen abzuhalten, da weder bekannt sei, was ein Belang noch wie das Maß der Beeinträchtigung zu beschreiben sei. Das Gericht ist dieser Auffassung nicht gefolgt. Die beanstandete Formulierung ist aus seiner Sicht objektiv nicht geeignet, die Öffentlichkeit von Einwendungen abzuhalten. Das Wort „Belang“ ist ungeachtet seines rechtlichen Gehalts im allgemeinen Sprachgebrauch üblich. Mit dem „Maß der Beeinträchtigung“ umschreibt die Bekanntmachung die Obliegenheit, Näheres zu dem jeweiligen Anliegen vorzutragen. Schließlich beschränkt die Formulierung die Einwendung nicht auf eigene Belange des Einwenders, sondern spricht unterschiedslos von Belangen. Dies schließt umweltbezogene Belange ein.
Auch brauchten die Unterlagen zur Landesplanerischen Beurteilung nicht ausgelegt zu werden. Der Vorhabenträger hat vielmehr die Möglichkeit, Standort- und Trassenalternativen, die bereits Gegenstand der Variantenprüfung des Raumordnungsverfahrens waren und deren Umweltauswirkungen geprüft wurden, im Planfeststellungsverfahren „abzuschichten“ (vgl. § 16 UVPG a.F.). Der Vorhabenträger kann in diesem Fall seine nach § 6 UVPG a.F. vorzulegenden Unterlagen auf die zusätzlichen, im vorangegangenen Verfahren noch nicht geprüften Umweltauswirkungen des Vorhabens beschränken. Bereits geprüfte Standort- und Trassenalternativen sind nicht nochmals detailliert der UVP zu unterziehen.
III. Immissionsschutzrecht
Zu dem bei Höchstspannungsvorhaben immer wieder diskutierten Minimierungsgebots des § 4 Abs. 2 Satz 1 der 26. BImSchV bekräftigt das Gericht, dass das Gebot nicht die Ausschöpfung des technisch-wissenschaftlich möglichen Minimierungspotentials fordere, sondern eine „risikoproportionale Emissionsbegrenzung im Rahmen des Standes Technik und damit ein vernünftiges Optimum“. Verlangt ist keine Vorsorge vor Immissionen durch elektromagnetische Felder „um jeden Preis“ und auf Kosten anderer, in § 1 Abs. 1 EnWG genannter Ziele (Rn. 44). Dabei gibt das Gericht wertvolle Hinweise für die Erstellung der Planfeststellungsunterlagen. Die Darstellung muss für den Laien nicht ohne weiteres verständlich sein, selbst wenn eine solche Darstellung möglich ist. Auch eine kartographische Darstellung der Minimierungsorte ist nicht erforderlich. Ausreichend ist, wenn sich die Minimierungsorte durch die Angabe des jeweiligen Spannfeldes, die Bezeichnung der Flurstücke und die den Planfeststellungsunterlagen zugehörigen Karten ermitteln lassen. Für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit etwaiger Maßnahmen ist es nicht erforderlich, die Investitions- und Betriebskosten der Minimierungsmaßnahmen zu beziffern. Qualitative Abschätzungen sind vielmehr ausreichend.
Für die Praxis hilfreich sind auch die Ausführungen zum Überspannungsverbot. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 der 26. BImSchV dürfen Niederfrequenzanlagen zur Höchstspannungsübertragung, die in einer neuen Trasse errichtet werden, Gebäude oder Gebäudeteile nicht überspannen, die zum dauerhaften Aufenthalt von Menschen bestimmt sind. In der Vergangenheit herrschte bei der Trassenplanung oft Unklarheit, wenn die Trasse zwar weit überwiegend in oder unmittelbar neben der Bestandstrasse verlaufen soll, aber eben nicht durchgängig. Das BVerwG hat klargestellt, dass es sich auch in diesen Fällen um eine neue Trasse handelt, soweit die Trasse vom Verlauf bisheriger Leitungen abweicht. Zu betrachten ist also nicht der Gesamtverlauf der Trasse – wie es bspw. bei § 110-kV Erdkabeln nach § 43h Satz 2 EnWG zulässig ist –, sondern es ist jeweils im Einzelfall zu prüfen, ob die Überspannung in bestehender oder neuer Trasse erfolgen soll.
IV. Alternativenprüfung
Klarheit bringt zudem die Sichtweise des BVerwG zur Prüfungspflicht großräumiger Trassenalternativen. Der Antragsteller hatte dem Planfeststellungsbeschluss vorgeworfen, hinsichtlich der großräumigen Trassenalternativen von Beginn an nur die planfestgestellte Trasse verfolgt und andere Varianten mit dem Einwand fehlender Bündelung mit der Bestandstrasse verworfen zu haben. Diese Kritik greift nach der Auffassung des BVerwG nicht durch. Das Gericht betont vielmehr die Bedeutung der Trassierungsgrundsätze. Die Prüfung räumlicher Trassenvarianten erfolge gerade nicht „auf freiem Felde“ (Rn. 70), sondern habe das Bündelungsgebot und das Gebot der Nutzung bestehender Trassen in den Blick zu nehmen. Die von der Bestandstrasse geprägte Situationsgebundenheit von Grundstücken und Gebieten ist ein Kriterium, das grundsätzlich geeignet ist, sich in der Abwägung gegen konkurrierende Belange durchzusetzen. Das Gericht stellt klar, dass es fehlerfrei ist, wenn eine vertiefte Prüfung alternativer großräumiger Trassen unterbleibt, sofern eine vorhandene Leitung bereits eine Trasse vorgibt, die sich insgesamt als erträglich erweist.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Entscheidung enthält eine Reihe von wertvollen Hinweisen und Klarstellungen für die Trassenplanung. Insbesondere beantwortet sie die zu § 2 EnLAG bislang zumindest formal offengebliebene Frage, ob die zuständige Behörde auch für Nicht-Pilotvorhaben ein Erdkabel verlangen kann. Bisher musste das BVerwG allein die Frage beantworten, ob – vorausgesetzt es handelt sich um ein Pilotvorhaben – die Auslösekriterien des § 2 Abs. 2 EnLAG abschließend sind. Dies hatte das Gericht in seinem Urt. v. 03.04.2019 (4 A 1/18) bejaht. Auch wenn es wenig überraschend ist, dass auch das Vorliegen eines Pilotvorhabens zwingende Voraussetzung für ein Erdkabelverlangen ist, ist es doch eine für die Praxis wertvolle Klarstellung. Zumal das Gericht auch hervorhebt, dass sich nichts anderes aus etwaigen Vorgaben der Landesplanerischen Beurteilung als Abschluss des Raumordnungsverfahrens ergeben kann (Rn. 64). Die Entscheidung wird den Dialog mit Einwendern und Klägern in diesem Punkt daher insgesamt vereinfachen.
Die technische Alternative des Erdkabels beschäftigt allerdings nicht nur Vorhabenträger von Vorhaben, die dem EnLAG unterfallen. Ebenso heiß diskutiert wird die Frage bei den in den Bundesbedarfsplan aufgenommenen Vorhaben. Hier konnte das BVerwG die Frage, inwieweit die Auslösekriterien des § 4 Abs. 2 BBPlG abschließend sind und ob eine Erdverkabelung auch bei anderen als im Bundesbedarfsplan mit „F“ gekennzeichneten Vorhaben möglich ist, bislang offenlassen. Die Klärung, die § 2 EnLAG nun durch die Rechtsprechung des BVerwG insgesamt erfahren hat, dürfte sich aber auf die entsprechende Regelung des BBPlG übertragen lassen. Hintergrund der Rechtsprechung zum EnLAG ist, dass die Auslösekriterien nach § 2 Abs. 2 EnLAG ihren Sinn verlören, wenn die Planfeststellungsbehörde bei ihrem Fehlen vom Vorhabenträger Errichtung und Betrieb eines Erdkabels gegen dessen Willen verlangen kann. Zudem ergibt es sich aus der Gesetzesbegründung zum EnLAG (Rn. 104, sowie BVerwG, Urt. v. 03.04.2019 - 4 A 1/18 Rn. 41). Beide Argumente gelten auch für § 4 BBPlG: Die Benennung von Pilotvorhaben und die Normierung der Auslösekriterien wären ebenso überflüssig. Auch die Gesetzesbegründung setzt voraus, dass es sich bei dem beantragten Vorhaben um ein Pilotprojekt handelt und verlangt explizit das Vorliegen der Auslösekriterien. Zudem macht der Gesetzgeber mehrfach deutlich, dass mit § 4 BBPlG eine dem § 2 EnLAG vergleichbare Regelung geschaffen werden sollte (BT-Drs. 18/6909, S. 44). Das Abwägungsgebot ist damit im EnLAG und BBPlG gleichermaßen eingeschränkt.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Mit Blick auf die Alternativenprüfung hält das BVerwG an seiner Rechtsprechung fest, dass bei gestuften Planungsverfahren der Vorhabenträger nicht verpflichtet ist, eine Alternativenprüfung zu sämtlichen Trassenvarianten vorzulegen. Offen bleibt, wie sich diese Rechtsprechung zu den Anforderungen des EuGH verhält, wonach die UVP eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen vom Vorhabenträger geprüften Lösungsmöglichkeiten und Angabe der wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen enthalten muss. Denn nach Auffassung des EuGH ist irrelevant, zu welchem Zeitpunkt die anderweitigen Lösungen verworfen wurde (EuGH, Urt. v. 07.11.2018 - C-461/17, siehe hierzu Christiansen, jurisPR-UmwR 3/2019 Anm. 3). Wenn Vorhabenträger trotz dieser Entscheidung des EuGH ohne weiteres auf die Unterlagen der Raumordnung verweisen dürfen, wäre dies zumindest eine kleine Erleichterung angesichts der sich sonst kontinuierlich verschärfenden Anforderungen an Antragsunterlagen.




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