Autor:Dr. Julian Asmus Nebel, RA
Erscheinungsdatum:12.04.2018
Quelle:juris Logo
Normen:Art 12 GG, Art 14 GG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 4/2018 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Nebel, jurisPR-UmwR 4/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Zweites Gesetz zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes für das Land Berlin

A. Einleitung

Das Land Berlin hat die für die Bundesländer nach der Föderalismusreform bestehende Ermächtigung wahrgenommen und im November 2013 das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz (ZwVbG) erlassen. Das ZwVbG soll sicherstellen, dass der Bevölkerung Berlins in genügendem Maße Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung steht und dem Berliner Wohnungsmarkt kein Wohnraum (in unzulässiger Weise) entzogen wird. Um dieses Ziel zu erreichen, verbietet das ZwVbG die Zweckentfremdung von Wohnraum, insbesondere die Nutzung von Wohnungen als Ferienwohnungen oder die Vermietung von Wohnungen als Geschäfts- oder Praxisräume.

In § 1 Abs. 2 ZwVbG ist festgelegt, dass durch eine Rechtsverordnung festzustellen ist, ob und wo in Berlin das ZwVbG konkret zur Anwendung gelangt. Am 04.03.2014 hat der Senat von Berlin die Zweckentfremdungsverbot-Verordnung (ZwVbVO) beschlossen, mit der das Zweckentfremdungsverbot für das gesamte Stadtgebiet Berlins für anwendbar erklärt wird.

Nachdem das ZwVbG bereits Anfang 2016 geändert worden war, wurde im Abgeordnetenhaus von Berlin am 22.03.2018 nunmehr das Zweite Gesetz zur Änderung des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes verabschiedet, um Gesetzeslücken zu schließen, Unklarheiten zu beseitigen und um auf die jüngere Rechtsprechung zu reagieren. Das geänderte ZwVbG wird am 01.05.2018 in Kraft treten.

B. Änderungen des ZwVbG

I. Erweiterung des Anwendungsbereichs des ZwVbG

§ 1 Abs. 1 ZwVbG definiert derzeit den Anwendungsbereich des Gesetzes. Hiernach darf Wohnraum im Land Berlin nur mit Genehmigung des zuständigen Bezirksamts zweckentfremdet werden. Der Begriff der Zweckentfremdung ist in § 2 Abs. 1 ZwVbG in Form von fünf zweckentfremdungsrechtlichen Tatbeständen legaldefiniert. In § 1 Abs. 1 ZwVbG n.F. wird das Wort „zweckentfremdet“ durch die Worte „zu anderen als Wohnzwecken genutzt“ ersetzt. Damit wird der Anwendungsbereich des Gesetzes erheblich erweitert. In Folge der Umstellung der Gesetzessystematik stellt zukünftig jede Nutzung einer Wohnung zu anderen als zu Wohnzwecken eine verbotene Zweckentfremdung dar. Ziel dieser Änderungen ist es, den Bezirksämtern zusätzliche Eingriffsmöglichkeiten zu eröffnen, um Umgehungen des ZwVbG zu verhindern (Drs. 18/0815, S. 11).

Korrespondierend werden die Inhalte, vor allem aber die Systematik des § 2 Abs. 1 ZwVbG geändert und ein neuer erweiterter Zweckentfremdungsbegriff eingeführt. Die Aufzählung der zweckentfremdungsrechtlichen Tatbestände in § 2 Abs. 1 ZwVbG ist nicht mehr abschließend. Durch die Einfügung des Wortes „insbesondere“ werden die zweckentfremdungsrechtlichen Tatbestände nunmehr lediglich als Regelbeispiele aufgeführt. Mit der Öffnung des Zweckentfremdungsbegriffes sollen künftig alle Nutzungen von Wohnraum „verfolgt werden“, bei denen die exakte Zuordnung zu den bislang vorhandenen zweckentfremdungsrechtlichen Tatbeständen nicht eindeutig war (Drs. 18/0815, S. 11).

II. Erweiterung der Aufklärungs- und Mitwirkungspflichten

Während das ZwVbG primär die Eigentümer für Aufklärungs- und Mitwirkungspflichten herangezogen hat, erlegt § 2 Abs. 3 ZwVbG n.F. nunmehr auch Mietern Aufklärungs- und Mitwirkungspflichten für die Informationen nach § 2 Abs. 2 ZwVbG auf. Zudem haben nunmehr neben Eigentümern auch die Mieter gegenüber den Bezirksämtern zu erklären, ob der Wohnraum tatsächlich zu Wohnzwecken genutzt wird. Der Gesetzgeber begründet dies damit, dass der bisherige Vollzug des Gesetzes vielfach dadurch erschwert worden sei, dass die Bezirksämter die zweckfremde Nutzung nachweisen mussten (Drs. 18/0815, S. 14).

In § 5 Abs. 3 ZwVbG n.F. werden zudem auch Verwalter und Hausverwaltungen in den Katalog der auskunftspflichtigen Stellen aufgenommen, auch von diesen können die Bezirksämter zukünftig Auskunft über die Wohnungseigentümer, -nutzer oder -bewohner verlangen.

III. Erhöhte Anforderungen an die Genehmigung einer Zweckentfremdung

Die Bezirksämter können eine Nutzung, die an sich gegen das ZwVbG verstößt, durch eine Genehmigung nach § 3 ZwVbG legalisieren. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ZwVbG ist eine Genehmigung zur Zweckentfremdung u.a. dann möglich, wenn durch die Schaffung von angemessenem Ersatzwohnraum der durch die Zweckentfremdung eintretende Wohnraumverlust ausgeglichen wird. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 ZwVbG n.F. ist – auch für den Fall der Rechtsnachfolge – sicherzustellen, dass der Ersatzwohnraum dem Wohnungsmarkt zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung steht. Angemessene Bedingungen setzen nach § 3 Abs. 1 Satz 3 ZwVbG n.F. Mieten voraus, die für Wohnungen der entsprechenden Art von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein aufgebracht werden können. Erläuternd heißt es in der Gesetzesbegründung, dass eine Angebotsmiete i.H.v 13,00 Euro/m² für Neubauwohnungen keine angemessen Miethöhe im Sinne des ZwVbG sei, weil der Anteil von 30% am durchschnittlichen Nettoeinkommen überschritten werde (Drs. 18/0815, S. 15).

Eine Genehmigung soll nach § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Satz 2 ZwVbG n.F. nicht mehr unbefristet, sondern auf maximal drei Jahre befristet erteilt werden. Zudem soll gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 ZwVbG n.F. bei einer Nebenwohnung in der Regel das überwiegende schutzwürdige private Interesse nur anerkannt werden, wenn die Wohnung nicht mehr als höchstens 90 Tage im Jahr als Ferienwohnung vermietet wird. Besteht daneben eine Hauptwohnung oder mindestens eine weitere Nebenwohnung der Antragsstellenden in Berlin, soll keine Genehmigung erteilt werden.

Die § 3 Abs. 4 und 5 ZwVbG werden aufgehoben. Ab dem 01.05.2018 war nach diesen Bestimmungen vorgesehen, dass eine Genehmigung nach § 3 Abs. 1 ZwVbG als erteilt gilt, wenn die Behörde nicht innerhalb von acht Wochen nach Eingang über den Antrag zu einer Entscheidung gekommen war (Genehmigungsfiktion).

IV. Erweiterung der behördlichen Befugnisse zur Durchsetzung des ZwVbG

Die Befugnisse der Bezirksämter in § 4 ZwVbG werden inhaltlich konkretisiert und um die Eingriffsmöglichkeit einer Veränderungs- und Abrissstoppanordnung ergänzt. Beim Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen sollen die Bezirksämter die entsprechenden Maßnahmen nunmehr anordnen.

Durch den neu eingefügten § 4a ZwVbG können die Bezirksämter für den Fall, dass Wohnraum so verändert wurde, dass er nicht mehr für Wohnzwecke geeignet ist, zur Wiederherstellung des Wohnraumes einen Treuhänder einsetzen, sofern die Verfügungsberechtigten nicht nachweisen, dass sie selbst innerhalb der vom Bezirksamt gesetzten Fristen die für die Wiederherstellung erforderlichen Maßnahmen eingeleitet und durchgeführt haben.

Kommen Eigentümer bei leerstehendem Wohnraum dem Rückführungsgebot nicht nach, können die Bezirksämter nach dem § 4b ZwVbG n.F. zur Wiederzuführung des Wohnraums zu Wohnzwecken einen Treuhänder einsetzen, sofern die Verfügungsberechtigten nicht nachweisen, dass sie selbst innerhalb der vom zuständigen Bezirksamt gesetzten Fristen die dafür erforderlichen Maßnahmen eingeleitet und durchgeführt haben.

V. Änderung der verfahrensrechtlichen Vorschriften

Durch die Einfügung des § 4 Abs. 4 ZwVbG kommt Rechtsbehelfen, die sich gegen zweckentfremdungsrechtliche Verwaltungsakte richten, keine aufschiebende Wirkung mehr zu. Zudem gelten die Entscheidungen auch gegen den Rechtsnachfolger. Hierdurch sollen die Bezirksämter entlastet werden, die nun nicht mehr in jedem Einzelfall die Vertretbarkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung prüfen und ausführlich begründen müssen (Drs. 18/0815, S. 17).

VI. Spezialfall Homesharing

Das Anbieten und Bewerben von Wohnraum zu anderen als Wohnzwecken, insbesondere auf Internetportalen, ist nach § 5 Abs. 6 ZwVbG n.F. vorab dem zuständigen Bezirksamt anzuzeigen (eine Genehmigung bedarf es also nicht). Aufgrund der Anzeige wird jeder zweckentfremdeten Wohnung eine eigene Registriernummer von den Bezirksämtern zugewiesen, die beim Anbieten und Bewerben des Wohnraums öffentlich sichtbar anzugeben ist. Die Pflicht zur Angabe der Registriernummer gilt ab 01.08.2018.

VII. Geldbuße

In § 7 Abs. 1 Nr. 5 ZwVbG n.F. werden neue Verstöße in den Bußgeldkatalog aufgenommen. Es is ordnungswidrig, die Wohnung ohne die Registriernummer nach § 5 Abs. 6 ZwVbG n.F. zu bewerben (§ 7 Abs. 1 Nr. 6 ZwVbG n.F.). Eine Ordnungswidrigkeit begeht zudem, wer es unterlässt der Behörde die angeforderten Unterlagen über die Nutzung der Wohnung vorzulegen (§ 7 Abs. 1 Nr. 6 ZwVbG n.F.). Nach § 7 Abs. 4 ZwVbG n.F. können die neu eingefügten Ordnungswidrigkeiten mit nunmehr bis zu 250.000 Euro geahndet werden. Die bisherigen Ordnungswidrigkeiten können nun mit einer Geldbuße bis zu 500.000 Euro statt gegenwärtig 100.000 Euro geahndet werden.

C. Rechtliche Einordnung und Bewertung

Die Änderungen des ZwVbG sind von weitreichender Bedeutung. Zum einen wird der Anwendungsbereich des Gesetzes erheblich erweitertet, ohne dass sich dem Gesetz oder der Gesetzesbegründung entnehmen lässt, welche Nutzungen zulässig oder unzulässig sind. Das VG Berlin hat in zwei jüngeren Entscheidungen zur gegenwärtigen Fassung des Gesetzes geklärt, dass prägend für den Begriff des Wohnens eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit ist, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts (VG Berlin, Beschl. v. 30.01.2018 - 6 L 784.17 Rn. 27; VG Berlin, Beschl. v. 23.01.2018 - 6 L 756.17 Rn. 24). Diese Formel findet sich auch in den Ausführungsvorschriften der Senatsverwaltung zum ZwVbG (Ausführungsvorschriften zum ZwVbG (Az. StadtUm IV A 3) vom 04.08.2016, Ziff. 7.1.). Bei Wohnnutzungen, die – pointiert gesagt – im Interesse des Landes Berlin liegen, sind die Anforderung einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit indes abgeschwächt. Dies gilt etwa für die Überlassung von Wohnraum an Schauspieler oder an Gastdozenten Berliner Bildungseinrichtungen (Ausführungsvorschriften zum ZwVbG (Az. StadtUm IV A 3) vom 04.08.2016, Ziff. 8.8).

Die inhaltliche Ausweitung des ZwVbG korrespondiert mit der Erweiterung der Befugnisse der Bezirksämter zur Durchsetzung des ZwVbG, etwa der Veränderungs- und Abrissstoppanordnung. Es ist fraglich, ob die Bezirke tatsächlich Treuhänder einsetzen werden, die anstelle der Eigentümer, Wohnraum, der nach Ansicht der Bezirksämter nicht Wohnzwecken dient, wieder dem Wohnungsmarkt zuführen sollen. Dieses nicht erprobte Instrument ist für die Bezirke mit hohen finanziellen Risiken verbunden.

Nach dem § 4b ZwVbG n.F. können die Bezirksämter etwa dann zur Wiederzuführung des Wohnraums zu Wohnzwecken einen Treuhänder einsetzen, wenn die Verfügungsberechtigten nicht nachweisen, dass sie selbst innerhalb der vom Bezirksamt gesetzten Fristen die dafür erforderlichen Maßnahmen eingeleitet und durchgeführt haben. Auch an anderen Stellen hat der Gesetzgeber eine Beweislastumkehr in das ZwVbG aufgenommen und erklärt, dass es den Bezirksämtern sonst nicht gelingen würde, die zweckfremde Nutzung nachzuweisen. Ähnlich lautet die Begründung für die Anordnung, dass Rechtsbehelfen, die sich gegen zweckentfremdungsrechtliche Verwaltungsakte richten, keine aufschiebende Wirkung mehr zukommt. Es drohe ansonsten eine Überlastung der Bezirksämter.

Das OVG Berlin-Brandenburg hält das ZwVbG insoweit für verfassungswidrig, als dass auch Räumlichkeiten, die zur dauernden Wohnnutzung tatsächlich und rechtlich geeignet sind, aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zu anderen Zwecken bestimmt waren oder genutzt wurden, dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen. Die darin liegende Rückwirkung überschreite die Grenzen einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 06.04.2017 - OVG 5 B 14.16 Rn. 117). Das Gericht hat daher in 41 Berufungsverfahren die Verfahren ausgesetzt und dem BVerfG die Frage vorgelegt, ob das ZwVbG verfassungsgemäß ist.

Soweit die zweckentfremdende Nutzung einer Wohnung erst nach Inkrafttreten der ZwVbG begründet wurde, ist die Rechtmäßigkeit des ZwVbG von der Rechtsprechung bestätigt worden. Die im ZwVbG begründeten Eingriffe in Art. 12 und 14 GG seien durch den Wohnraummangel in Berlin gerechtfertigt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 06.04.2017 - OVG 5 B 14.16 Rn. 122; VG Berlin, Beschl. v. 13.06.2017 - 6 L 318.17 Rn. 23.sowie VG Berlin, Beschl. v. 30.01.2018 - 6 L 784.17 und VG Berlin, Beschl. v. 23.01.2018 - 6 L 756.17).


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