juris PraxisReporte

Leitsatz

Die auf Arbeitnehmer (Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit) und Beamte (Übertragung eines höher zu bewertenden Dienstpostens) bezogenen Mitbestimmungstatbestände des § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG sind nicht nur isoliert für die jeweilige Gruppe, sondern auch in Beziehung zueinander zu betrachten. Der Tatbestand ist für eine Gruppe grundsätzlich (auch) dann anzunehmen, wenn er für die andere Gruppe vorliegt (Fortführung der Senatsrechtsprechung im Beschl. v. 24.06.2021 - 5 P 1.20 - PersV 2021, 464 Rn. 16 ff.).

A.

Problemstellung

Die Bestimmung der Reichweite des sich aus § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG ergebenden Mitbestimmungsrechts bei Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit bzw. eines höher zu bewertenden Dienstpostens bereitet Schwierigkeiten, wenn die Beurteilung der Tatbestandsvoraussetzungen mit Bezug auf Entgeltstrukturen erfolgen muss, die sich für Beschäftigte in verschiedenen Statusverhältnissen oder auch innerhalb der Angehörigen einer Statusgruppe voneinander unterscheiden. So kann sich für Beschäftigte im Arbeitsverhältnis die Übertragung einer anderen Tätigkeit im Hinblick auf die in der Dienststelle geltende Entgeltordnung als Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit darstellen. Für Beschäftigte im Beamtenverhältnis kann sich die inhaltsgleiche Tätigkeitsübertragung dagegen als Zuweisung einer dem Statusamt entsprechenden Tätigkeit darstellen, so dass kein höher zu bewertender Dienstposten übertragen wird. In verschärfter Form können sich entsprechende Fragen für Beschäftigte eines Jobcenters stellen, dem sowohl Beschäftigte der Bundesagentur wie des kommunalen Trägers zugewiesen sind. Hier können sich die Kriterien für den Eintritt des in § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG enthaltenen Mitbestimmungstatbestandes danach unterscheiden, ob die zugewiesene Person im Bundesbeamtenverhältnis steht oder dem Tarifrecht der Bundesagentur (TV-BA) untersteht, ob eine zugewiesene Person dem Beamtenrecht des für den kommunalen Träger geltenden Landesbeamtenrechts oder dem für ihn geltenden Tarifvertrag, in der Regel dem TVöD unterfällt.

Im streitauslösenden Fall hatte die Geschäftsführung eines Jobcenters in Sachsen einer im Dienst der Bundesagentur stehenden Beamtin der Besoldungsgruppe A 10 BBesO die Aufgabe der Abwesenheitsvertretung der Teamleitung übertragen. Für diese Beamtin stellte sich die Tätigkeitserweiterung nicht als Übertragung eines höher zu bewertenden Dienstpostens dar. Wäre die entsprechende Tätigkeit einer im Arbeitsverhältnis zur Bundesagentur stehenden Person übertragen worden, stünde ihr ein Anspruch auf Zahlung einer Funktionsstufe entsprechend dem TV-BA zu, was zur Folge hätte, dass diese Tätigkeitsübertragung nach § 78 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 BPersVG der Mitbestimmung unterlegen hätte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2009 - 6 P 17/08). Der Personalrat des Jobcenters beansprucht mit Bezug auf diesen Umstand ein Mitbestimmungsrecht aus § 78 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 3 BPersVG für alle Entscheidungen zur Übertragung einer Abwesenheitsvertretung Teamleitung an eine dem Jobcenter zugewiesene Beamtin bzw. einen zugewiesenen Beamten und ist damit in allen drei Instanzen erfolgreich gewesen.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der 5. Senat des BVerwG rechtfertigt die Zuerkennung des sich aus § 78 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 3 BPersVG ergebenden Mitbestimmungsrechts unter Verweis auf den Sinn und Zweck dieses Rechts im Hinblick auf den Umstand, dass in einem Jobcenter Beschäftigte im Beamten- und Arbeitsverhältnis tätig seien. § 78 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG soll dem Personalrat die Möglichkeit verschaffen, die Interessen der unmittelbar betroffenen Person wie auch die Interessen der anderen Beschäftigten zur Geltung zu bringen, um neben der Beachtung von § 2 Abs. 4 Satz 1 BPersVG die Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Leistungsgrundsatzes zu gewährleisten. § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG stehe im Zusammenhang mit dem beruflichen Aufstieg.

Dies gilt nach Auffassung des BVerwG nicht nur innerhalb der jeweiligen Beschäftigtengruppen der Arbeitnehmer/innen und Beamten/Beamtinnen, sondern für alle Beschäftigten in ihrem Verhältnis zueinander, und zwar insbesondere dann, wenn in einer Dienststelle die Angehörigen beider Beschäftigtengruppen mit den gleichen Aufgaben oder Funktionen betraut werden und folglich in Konkurrenz zueinander treten können. Würde der Mitbestimmungstatbestand nur in Bezug auf Angehörige einer Gruppe von Beschäftigten eingreifen, würde nach Auffassung des BVerwG eine Mitbestimmungslücke eintreten; der Personalrat würde seiner Kontrollaufgabe nicht genügen können.

Das BVerwG lässt den Mitbestimmungstatbestand des § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG bereits dann eintreten, wenn sich die Tätigkeitsübertragung für eine Gruppe von Angehörigen der Dienststelle als Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit bzw. eines höher zu bewertenden Dienstpostens darstellt, ohne dass es darauf ankommt, ob die konkret beabsichtigte Tätigkeitsübertragung bei isolierter Betrachtung § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG zugeordnet werden kann. Auf die Unterschiedlichkeit der Rechtsbereiche der verschiedenen Statusgruppen soll es nicht ankommen. Nach Auffassung des BVerwG wird diese Auslegung durch die Entwurfsbegründung der Bundesregierung zu § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG gestützt. Dort heißt es, durch die Differenzierung zwischen den Fallgruppen der Übertragung einer Tätigkeit (Arbeitnehmerinnen/Arbeitnehmer) und eines Dienstpostens (Beamtinnen/Beamte) werde sprachlich klargestellt, dass der Tatbestand für beide Gruppen gleichermaßen gelte (BT-Drs. 19/26820, S. 119).

C.

Kontext der Entscheidung

Der Beschluss des 5. Senats des BVerwG vom 14.10.2025 führt den Beschluss dieses Senats vom 24.06.2021 (5 P 1/20) fort. Seinerzeit hatte das BVerwG § 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BPersVG 1974 dahin ausgelegt, die Übertragung einer Abwesenheitsvertretung oder einer Fachbetreuungstätigkeit an vom kommunalen Träger zugewiesene Arbeitnehmer/innen stelle die mitbestimmungspflichtige Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit deshalb dar, weil eine vergleichbare Maßnahme gegenüber einem/r Arbeitnehmer/in der Bundesagentur im Hinblick auf die zusätzlich zu zahlende Funktionsstufe die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit zum Inhalt habe. An diese Entscheidung anknüpfend nimmt Baden an, die Unterschiedlichkeiten der für die einzelnen Statusgruppen geltenden Rechtsbereiche seien für die Bestimmung der Reichweite der durch § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG begründeten Mitbestimmung ohne Bedeutung (Baden in: Altvater/Baden/Baunack/Berg/Dierßen/Herget/Kröll/Lenders/Noll, BPersVG, 11. Aufl. 2023, § 78 BPersVG Rn. 81, 99).

Die Auslegung von § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG entfernt sich in unzulässiger Weise vom Wortlaut der dort gewährleisteten vier Mitbestimmungstatbestände und deren unterschiedlichen Zielen. Die Entwurfsbegründung der Bundesregierung zu § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG lässt bereits erkennen, dass die Regelung zwar gleichermaßen für die Angehörigen verschiedener Statusgruppen gilt, jedoch so gefasst ist, dass die ersten beiden Alternativen nur auf Arbeitnehmer/innen bezogen sind, während die letzten beiden Alternativen ausschließlich die Gestaltung von Beamtenverhältnissen betreffen. Beschäftigten im Arbeitsverhältnis werden keine Dienstposten, sondern nur Tätigkeiten übertragen, deren für die Entgeltgewährung maßgebende Wertigkeit der in der Dienststelle angewandten Entgeltordnung zu entnehmen ist. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Art und der Umfang der übertragenen Tätigkeiten maßgebend ist für die jeweilige Eingruppierung dieser Tätigkeiten in die maßgebende Entgeltordnung, jedenfalls dann, wenn sie tarifvertraglich geregelt und die Dienststelle an diesen Tarifvertrag gebunden ist. Für die im Jobcenter tätigen Arbeitnehmer/innen ergibt sich dies aus der von der Zuweisung nicht berührten Zugehörigkeit zum Rechtsbereich des zuweisenden Rechtsträgers und dessen Tarifbindung. Logische Folge dieses Konstrukts (§ 44g SGB II) ist die Geltung verschiedener Entgeltsysteme und Tarifverträge für die zugewiesenen Arbeitnehmer/innen, ohne dass auf der Ebene des Jobcenters eine Vereinheitlichung möglich ist.

Für Beamtinnen und Beamte ergibt sich aus dem jeweils übertragenen statusrechtlichen Amt, welche Tätigkeiten ihm entsprechen, welche im Verhältnis zum übertragenen Amt als höher- oder geringerwertig anzusehen sind. Der Begriff des Dienstpostens findet sich als solcher nicht im BBG noch im BBesG. Der Begriff beschreibt die konkreten Funktionen und Aufgaben, deren Wahrnehmung einer Beamtin bzw. einem Beamten übertragen worden ist. Indem § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG in seinen ersten beiden Alternativen Bezug auf die zu übertragenen Tätigkeiten nimmt, sich in seinen beiden letzten Alternativen auf den zu übertragenden Dienstposten bezieht, stellt die Regelung klar, dass die Voraussetzungen der ersten beiden und der beiden letzten Alternativen statusbezogen sind. Das hat zur Folge, dass die ersten beiden und die letzten beiden Alternativen unabhängig von den Rechtsverhältnissen zu beurteilen sind, die für die Angehörigen der jeweils anderen Statusgruppe gelten. Hätte der Gesetzgeber etwas anderes regeln wollen, hätte er sich mit dem Bezug auf die zu übertragende Tätigkeit begnügt und keinen Bezug auf den Dienstposten genommen. Alternativ hätte er in Anlehnung an § 78 Abs. 1 Nr. 12 BPersVG nur auf die Übertragung eines Dienstpostens abstellen können, um so zu verdeutlichen, dass dieser Begriff statusübergreifend zu verstehen sein soll. Die Beibehaltung des Bezugs auf eine Tätigkeits- bzw. Dienstpostenübertragung kann nur dahin verstanden werden, dass es für den Eintritt des Mitbestimmungstatbestandes auf die für den jeweiligen Status maßgebenden Regelungen zur Bewertung von Tätigkeiten bzw. Dienstposten ankommt, und davon nicht abgesehen werden kann.

Die vom BVerwG vorgenommene Bestimmung der Ziele der durch § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG gewährleisteten Mitbestimmungsrechte verfehlt die Unterschiedlichkeit der dort genannten Tatbestandsvarianten. Gemeinsam ist allen Tatbeständen, dass die Mitbestimmung einsetzt, wenn die Übertragung einer Tätigkeit bzw. eines Dienstpostens den Anspruch auf entgeltgruppengerechte bzw. amtsentsprechende Beschäftigung berührt, sei es, dass eine im Verhältnis dazu höher zu bewertende Tätigkeit übertragen werden soll, sei es, dass dieses Niveau unterschritten werden soll. Die Mitbestimmung resultiert aus der den Personalräten durch § 62 Nr. 1 BPersVG zugeordneten Aufgabe, die Einhaltung der in der Dienststelle geltenden Entgeltregelungen zu überwachen, und eröffnet zugleich die Möglichkeit, nach Maßgabe des § 78 Abs. 5 BPersVG Maßnahmen der Dienststelle entgegenzutreten, um eine Unvereinbarkeit der beabsichtigen Personalmaßnahme mit den allgemein zu beachtenden Regeln geltend zu machen.

Darüber hinaus berücksichtigt die Mitbestimmung bei der Absicht, eine höher zu bewertende Tätigkeit oder einen höher zu bewertenden Dienstposten zu übertragen, dass entsprechende Maßnahmen einen konkreten Bezug zum beruflichen Aufstieg innerhalb des Beschäftigungsverhältnisses haben, weil die für eine solche Tätigkeit bzw. einen solchen Dienstposten ausgewählte Personen regelmäßig eine Verbesserung ihrer Aufstiegsmöglichkeiten erfahren. Insoweit stellt sich für Personalräte die Aufgabe, der Zuteilung von Aufstiegschancen entgegenzutreten, soweit dafür ein Zustimmungsverweigerungsgrund entsprechend § 78 Abs. 5 BPersVG geltend gemacht werden kann.

Ob die Dienststelle die individuellen Aufstiegschancen verbessert, kann nicht ohne Bezug auf das für die Realisierung des Aufstiegs maßgebende Reglement beurteilt werden, ist also auch von den für die jeweilige Beschäftigtengruppe geltenden Vorgaben abhängig. Das BVerwG missachtet diese den Mitbestimmungstatbestand in seiner ersten und dritten Alternative prägenden Zielsetzung. Die Mitbestimmung nach § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG kann nicht zur Aufgabe haben, die Nichtberücksichtigung von beruflichen Aufstiegschancen zu überwachen, wenn sich die Dienststelle dazu entschließt, eine Tätigkeitsübertragung auf eine Person vorzunehmen, für die sich aus der entsprechenden Maßnahme keine Verbesserung ihrer individuellen Aufstiegsmöglichkeiten ergibt. Der Tatbestand des § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG kann nur dann vorliegen, wenn die Realisierung der beabsichtigten Maßnahme für deren Adressaten bzw. Adressatin eine Verbesserung ihrer Situation zur Folge hätte. Die Ausübung des Mitbestimmungsrechts setzt dies voraus und hat nicht etwa zum Inhalt, Personal- und Auswahlentscheidungen als solche dahin zu überwachen, ob sie für Beschäftigte womöglich deshalb nachteilig sein können, weil sie für die beabsichtigte Maßnahme nicht berücksichtigt werden sollen. Das BVerwG hält dies für maßgebend und schafft damit einen neuen Mitbestimmungstatbestand.

Die Auslegung des BVerwG könnte nur Bestand haben, wenn ein Personalvertretungsgesetz sämtliche Personalangelegenheiten in der Form einer Generalklausel der Mitbestimmung zuordnen würde oder für die Mitbestimmung darauf abstellte, dass eine beabsichtigte Entscheidung zur Folge haben kann, die Chancen von Beschäftigten im Bereich ihres beruflichen Aufstiegs nachteilig zu beeinflussen. Diesen Weg beschreitet das BPersVG – im Gegensatz zu § 51 Abs. 1 MBG SchlH oder § 27 Abs. 1 Nr. 1 BGleiG – nicht.

Die Auslegung von § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG muss ihren Ausgangspunkt – entsprechend § 70 Abs. 2 Satz 1 BPersVG – in der jeweiligen Maßnahmeabsicht der Dienststellenleitung nehmen und davon ausgehend beurteilen, ob für die in Aussicht genommene Adressatin bzw. den Adressaten der Maßnahme ein Sachverhalt eintritt, der sich dem Mitbestimmungstatbestand zuordnen lässt. Davon kann auch nicht unter Bezug auf eine Beschäftigung von Personen mit unterschiedlicher Statuszugehörigkeit abgewichen werden. Gleiches gilt, wenn sich für eine Statusgruppe geltende Regelungen voneinander unterscheiden, wie das bei der Geltung von Bundes- und Landesbeamtenrecht der Fall sein kann. Gleiches gilt, wenn Beschäftigte unterschiedlichen Tarifregelungen unterliegen, was auch der Fall sein kann, wenn für einen Arbeitgeber mehrere Tarifverträge gelten, ohne dass diese Kollision nach Maßgabe des § 4a TVG aufgelöst wird.

Die gegenteilige Auslegung führt dazu, die Reichweite des Mitbestimmungstatbestandes unbestimmt zu machen. Die Dienststelle kann mangels gesetzlicher Vorgaben nicht beurteilen, ob die ggf. maßgebliche Betroffenheit von Personen einer anderen Beschäftigtengruppe nach Maßgabe des Kreises der sich bewerbenden Personen zu beurteilen ist, ob bei fehlender Ausschreibung eine Ermittlung des für eine Tätigkeitsübertragung ggf. in Betracht kommenden Personenkreises von Amts wegen erfolgen muss. Das BVerwG nimmt zu diesen Fragen nicht Stellung und überlässt es der Praxis, die Unklarheiten aufzulösen.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Die erweiternde Auslegung von § 78 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG hat zur Folge, dass die Dienststelle in den Fällen der Übertragung einer anderen Tätigkeit oder eines anderen Dienstpostens zu prüfen hat, ob sich die Maßnahme für die Adressatin bzw. den Adressaten der Maßnahme als Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit bzw. eines höher zu bewertenden Dienstpostens darstellt. Ist dies zu verneinen, kann der Mitbestimmungstatbestand des § 78 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1. bzw. 3. BPersVG gleichwohl gegeben sein, wenn für andere Beschäftigte der Dienststelle die entsprechende Personalmaßnahme als Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit bzw. als Übertragung eines höher zu bewertenden Dienstpostens darstellen würde. Unerheblich ist in derartigen Fällen, dass entsprechende Beschäftigte nach den Vorstellungen der Dienststelle nicht Adressaten bzw. Adressatinnen der Personalmaßnahme sein sollen. Es genügt, dass sie für die Maßnahme in Betracht kommen und bei entsprechender Absicht der Dienststelle der Mitbestimmungstatbestand zweifelsfrei erfüllt wäre. Unklar ist, ob sich die Dienststelle für diese Beurteilung auf den Kreis derjenigen beschränken kann, die sich für die Tätigkeit bzw. den Dienstposten beworben oder zumindest ihr Interesse bekundet haben, oder ob die Dienststelle alle ihre Beschäftigten zu berücksichtigen hat, die für eine Übertragung der Tätigkeit bzw. des Dienstpostens in Betracht kommen. Vorzugswürdig ist eine Auslegung, die für den Fall einer vorausgegangenen Ausschreibung nur auf diejenigen abstellt, die sich beworben haben, unter Einbeziehung derjenigen, die ggf. von Amts wegen in die Auswahl einbezogen wurden.