juris PraxisReporte

Leitsatz

§ 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG geht § 6 Satz 1 UmwRG vor (Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung).

A.

Problemstellung

Große Infrastruktureinrichtungen, wie etwa Höchstspannungsfreileitungen, stoßen zumeist auf Ablehnung in der Bevölkerung, oftmals sogar auf (z.T. erbitterten) Widerstand. Gemeinden sehen sich hier häufig in der Pflicht, zum Schutz von Wohl und Wehe der Gemeindeeinwohner gegen diese Vorhaben vor Gericht zu ziehen. Der Erfolg ist freilich überschaubar, was vor allem daran liegt, dass Kommunen nur in sehr begrenztem Umfang in rechtlich geschützten Positionen betroffen werden, die sie gegen eine Höchstspannungsleitung ins Feld führen können. Das Urteil des BVerwG vom 25.09.2025 ist ein beredtes Beispiel hierfür. Das BVerwG nutzt den vorliegenden Fall zudem dazu, die Klagebegründungfrist auf eine neue dogmatische Grundlage zu stellen.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

I. Mit Beschluss aus dem August 2024 stellte die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur) – gestützt auf § 24 Abs. 1 Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG) – den Plan für das Vorhaben Nr. 25 des Bundesbedarfsplangesetzes (BBPlG), eine Höchstspannungsleitung mit einer Nennspannung von 380 kV, fest. Die Besonderheit des Vorhabens besteht dabei darin, dass in einem Teilbereich der 220-kV-Stromkreis der Bestandsleitung Bl. 4572 entfernt und die (neue) 380-kV-Höchstspannungsleitung auf den frei gewordenen Stromkreisplatz aufgelegt wird; es handelt sich mithin um eine Umbeseilung. 25 Bestandsmasten werden durch Ersatzbaumasten ersetzt, zwölf werden erhöht, teilweise wird der Schutzstreifen verbreitert.

Im November 2018 erging die sog. Bundesfachplanungsentscheidung, in der die Bundesnetzagentur die Bestandstrasse als Trassenverlauf für die neue Leitung festlegte. Mit Entscheidung vom Oktober 2020 ist diese Entscheidung geringfügig geändert worden.

Die Klägerin ist eine Gemeinde, deren Gebiet von der Bestandsleitung durchquert wird. Im Planfeststellungsverfahren forderte sie für einen ihrer Ortsteile eine Verschwenkung der Leitung oder eine Ausführung als Erdkabel. Gleichzeitig verlangte sie für ein Gebiet in einem anderen Ortsteil ebenfalls eine Verschwenkung. Dazu bezog sie sich auf ihren Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan für ein Gewerbegebiet vom März 2023, das Teil eines interkommunalen Gewerbegebiets mit der Nachbargemeinde werden soll, und berief sich auf die am 25.06.2021 als Satzung beschlossene Gesamtfortschreibung des maßgeblichen Regionalplans, die dort ein Vorranggebiet für Industrie und Gewerbe festlegt.

Am 13.08.2024 stellte die Bundesnetzagentur den Plan fest. Die Forderungen der Klägerin wies sie zurück.

II. Die hiergegen erhobene Klage blieb erfolglos. Nach Ansicht des BVerwG verletzt der angegriffene Planfeststellungsbeschluss keine Rechte der klagenden Gemeinde.

C.

Kontext der Entscheidung

I. Klagen gegen bestimmte Infrastrukturvorhaben unterliegen in der Regel einer Klagebegründungsfrist (vgl. § 17e Abs. 3 Satz 6 FStrG, § 18e Abs. 3 Satz 6 AEG und § 14e Abs. 3 Satz 6 WaStrG). Das ist für Klagen gegen Höchstspannungsleitungen im Prinzip nicht anders. Im Unterschied zum sonstigen Fachplanungsrecht ging das BVerwG aber bisher davon aus, dass sich die Klagebegründungfrist insofern nicht aus § 43e Abs. 3 EnWG, sondern aus § 6 Satz 1 UmwRG ergibt, weil diese Vorschrift als Spezialvorschrift der fachgesetzlichen Regelung des § 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG vorgehe (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.01.2021 - 4 A 4/19 Rn. 17 - UPR 2021, 269). Diese Rechtsprechung gibt das Gericht nunmehr auf.

§ 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG in der hier anwendbaren Fassung sei gegenüber § 6 Satz 1 UmwRG die jüngere Vorschrift. Denn § 6 UmwRG sei durch die Art. 1 Nr. 5 Art. 18 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29.05.2017 eingeführt worden und am 02.06.2017 in Kraft getreten (vgl. BGBl I 2017, 1298, 1300 und 1304). Die Klagebegründungsfrist des § 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG sei dagegen durch die Art. 3 Nr. 1 und 6 des Gesetzes zur Beschleunigung von verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Infrastrukturbereich vom 14.03.2023 in das Energiewirtschaftsgesetz gelangt und am 21.03.2023, mithin später, in Kraft getreten (vgl. BGBl. 2023 I Nr. 71). Dass § 17e Abs. 3 Satz 6 FStrG, § 18e Abs. 3 Satz 6 AEG und § 14e Abs. 3 Satz 6 WaStrG die Vorschrift des § 6 UmwRG ausdrücklich für nicht anwendbar erklärten, während § 43e Abs. 3 EnWG auf eine solche Regelung verzichte, stehe dessen Anwendbarkeit nicht entgegen. Denn der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass er mit § 43e Abs. 3 EnWG für alle Klagen im Zusammenhang mit Planfeststellungsentscheidungen nach dem Energiewirtschaftsgesetz eine einheitliche Regelung getroffen habe und dass § 43e Abs. 3 EnWG den vorgenannten Bestimmungen in der Wirkung entspreche (mit Verweis auf BT-Drs. 20/5165, S. 9 i.V.m. S. 20).

II. Im Folgenden widmet sich das BVerwG der Frage, mit welchen Rügen sich eine Gemeinde gegen einen Planfeststellungsbeschluss für eine Höchstspannungsleitung wenden kann. Getreu der bisherigen Linie, zieht das Gericht den Kreis möglicher Angriffe eng.

Die Klägerin als eine von einer Fachplanung betroffene Gemeinde sei auf die Rüge von Vorschriften beschränkt, die ihrem Schutz dienten. Die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte kommunale Selbstverwaltungsgarantie vermittle ihr keinen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung der objektiven Rechtmäßigkeit der Planungsentscheidung (sog. Vollüberprüfungsanspruch). Eine Gemeinde sei nicht befugt, im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger geltend zu machen (BVerwG, Urt. v. 15.12.2016 - 4 A 4/15 Rn. 13 - BVerwGE 157, 73; BVerwG, Urt. v. 09.12.2021 - 4 A 2/20 Rn. 16 m.w.N. - NVwZ-RR 2022, 317).

Angesichts des Vortrages der Klägerin rückte damit eine vermeintliche Verletzung der kommunalen Planungshoheit in den Fokus. Auch insofern wiederholt und konkretisiert das BVerwG seine bisherige Rechtsprechung. Die dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zuzuordnende gemeindliche Planungshoheit vermittle eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde störe, wesentliche Teile des Gemeindegebiets wegen seiner Großräumigkeit einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entziehe oder gemeindliche Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtige. Darüber hinaus müsse die Planfeststellungsbehörde auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend dergestalt Rücksicht nehmen, dass durch die Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise „verbaut“ würden (st.Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 12.06.2024 - 11 A 13/23 Rn. 53 m.w.N. - BVerwGE 183, 1).

Vor diesem Hintergrund verneint das BVerwG die Verletzung einer wehrfähigen Rechtsposition der klagenden Gemeinde durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss:

1. Auf das in der Gesamtfortschreibung des Regionalplans festgelegte Vorranggebiet für Industrie und Gewerbe könne sie sich nicht berufen, weil es sich hierbei um keine eigene Planung der Gemeinde handle (BVerwG, Urt. v. 12.06.2024 - 11 A 13/23 Rn. 61 m.w.N. - BVerwGE 183, 1).

2. Ihre Hoffnung, sie könne einen Bebauungsplan für ein Gewerbegebiet aufstellen, das frei von einer Leitung sei, sei nicht wehrfähig, weil die Klägerin im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses – im März 2023 – aufgrund der vorher erfolgten Bundesfachplanungsentscheidungen, mit welchen der Trassenkorridor festgelegt worden ist, davon ausgehen musste, dass sie ein Gewerbegebiet nur mit der planfestgestellten Leitung würde verwirklichen können. Ein Gewerbegebiet ohne Leitung sei in dieser Situation ein bloßer Planungswunsch gewesen, der keine wehrfähige Rechtsposition begründet habe. Eine Planung sei nur dann wehrfähig, wenn die hinreichend ernsthafte Möglichkeit bestehe, dass sie realisiert werde. Eine Bauleitplanung, die zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung dagegen nicht in Beziehung stehe, könne schon aus diesem Grunde keinen Bestand haben (vgl. zu § 1 Abs. 1 BauGB: BVerwG, Urt. v. 05.07.1974 - IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309, 312).

3. Die Planung des Gewerbegebiets habe damit davon ausgehen müssen, dass der Verlauf der planfestzustellenden Leitung der Bestandsleitung folgen würde. Eine solche Planung störe der Planfeststellungsbeschluss nicht nachhaltig. Dabei habe der Begriff der Nachhaltigkeit wie andere, den Eingriff in die Planungshoheit qualifizierende Kriterien („wesentlich“, „erheblich“) die Funktion, Auswirkungen mit Bagatellcharakter auszusondern. Die Erweiterung des Schutzstreifens der neuen Höchstspannungsleitung reiche für eine nachhaltige Störung nicht aus, weil diese angesichts der Gesamtfläche des geplanten Gewerbegebietes nicht ins Gewicht falle (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2016 - 4 A 4/15 Rn. 58 - BVerwGE 157, 73). Das planfestgestellte Vorhaben schließe die Festsetzung eines Gewerbegebiets auch nicht insgesamt aus. In der Praxis würden Höchstspannungsfreileitungen nicht selten über Gewerbegebiete geführt (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.03.2018 - 4 A 11/17 Rn. 58).

4. Soweit die Klägerin geltend mache, dass das Vorhaben die siedlungsmäßige Entwicklung in einem Ortsteil in Richtung Osten an der einzig möglichen Stelle verhindere, gehe es ihr darum, sich planerische Optionen offenzuhalten. Eine solche Freihalteabsicht sei keine wehrfähige Planung (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.03.1996 - 4 C 26/94 - BVerwGE 100, 388, 394 f.; BVerwG, Urt. v. 03.04.2019 - 4 A 1/18 Rn. 30 - BVerwGE 165, 166).

D.

Auswirkungen für die Praxis

Das Urteil vom 25.09.2025 ist zunächst insofern bemerkenswert, als das BVerwG sich nun auch im Energieleitungsrecht von § 6 UmwRG verabschiedet und die entsprechende fachgesetzliche Vorschrift des § 43e Abs. 3 EnWG als dogmatische Grundlage für die Klagebegründungsfrist heranzieht. Das ist zu begrüßen, auch wenn sich hierdurch kaum Unterschiede zur bisherigen Rechtslage ergeben dürften.

In Bezug auf den Umfang der Rügebefugnis von Gemeinden ist das Urteil sicher keine Überraschung. Bereits seit dem Urteil vom 15.12.2016 (4 A 4/15 Rn. 13 - BVerwGE 157, 73) war anerkannt, dass sich eine Gemeinde im Rechtsstreit gegen einen Planfeststellungsbeschluss nur auf das aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgende gemeindliche Selbstverwaltungsrecht, insbesondere in der Form der gemeindlichen Planungshoheit, und ihr zivilrechtlich geschütztes Eigentum berufen kann. Diese Rechte vermitteln ihr keinen Anspruch auf Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 21.03.1996 - 4 C 26/94 - BVerwGE 100, 388, 391 f.; BVerwG, Urt. v. 18.07.2013 - 7 A 4/12 Rn. 25 - BVerwGE 147, 184; BVerwG, Urt. v. 17.12.2013 - 4 A 1/13 Rn. 23 - BVerwGE 148, 353; BVerwG, Beschl. v. 28.02.2013 - 7 VR 13/12 Rn. 10 - UPR 2013, 345; BVerwG, Beschl. v. 26.09.2013 - 4 VR 1/13 Rn. 26 - NuR 2013, 800). Auch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu ihren Lasten führt nicht zu dem aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG hergeleiteten Anspruch auf vollumfängliche Prüfung, da die Gemeinde nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ist (BVerfG, Beschl. v. 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82, 100 f.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25/93 - BVerwGE 97, 143, 151 f.). Eine Gemeinde ist im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes auch nicht befugt, als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger, wie z.B. Lärmschutzinteressen oder den Schutz vor visuellen Beeinträchtigungen oder des Naturschutzes, geltend zu machen (st.Rspr., vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 28.04.2016 - 9 A 8/15 - KommJur 2016, 397; zusammenfassend: BVerwG, Urt. v. 15.12.2016 - 4 A 4/15 Rn. 13 - BVerwGE 157, 73).

Die Entscheidung vom 25.09.2025 konkretisiert vor diesem Hintergrund die Anforderungen an eine aus der Planungshoheit folgende wehrfähige Position für die Gemeinden. Überörtliche Planungen helfen ihr dabei ebenso wenig wie die Hoffnung auf eine „leitungsfreie Zone“, die (wieder) ohne Beschränkungen von der Kommune überplant werden kann. Auch bloße Freihalteinteressen bzw. -absichten begründen keine wehrfähige Rechtsposition. Interessant sind in diesem Zusammenhang zwei Aspekte: Zum einen lässt das BVerwG die Frage, ob der Beschluss einer Gemeinde nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB, einen Bebauungsplan aufzustellen, eine Planung hinreichend verfestigt, um eine wehrfähige Rechtsposition der Gemeinde zu begründen, ausdrücklich offen. Das hat seinen Grund wohl darin, dass sich aus einem Aufstellungsbeschluss zwar schon eine hinreichend verfestigte Planung ergeben kann, aber nicht notwendigerweise ergeben muss. Abstrakte Vorgaben lassen sich hier kaum machen. Im vorliegenden Fall bedurfte die Frage zudem keiner näheren Erörterung, weil die Gemeinde außer dem Aufstellungsbeschluss keine weiteren Verfahrensschritte in Richtung auf eine Umsetzung der Planung ergriffen und letztlich den Beschluss nur gefasst hatte, um ihre Rechtsposition im Planfeststellungsverfahren zu stärken. Dass das nicht ausreicht, ist offensichtlich. Zum anderen die Abgrenzung zum Urteil vom 12.06.2024 (11 A 13/23 Rn. 67 - BVerwGE 183, 1). In diesem Verfahren hatte das BVerwG die Perpetuierung einer Hochspannungsleitung durch ein neues Vorhaben als kausale (nachhaltige) Störung ausreichen lassen. Nunmehr stellt das Gericht klar, dieser Entscheidung könne nicht entnommen werden, dass jede Verstetigung einer Situation die Planungshoheit nachhaltig störe. Vielmehr seien der zeitliche und der räumliche Umfang und die Art der Störung in einer Gesamtschau in den Blick zu nehmen. Damit ist klargestellt, dass der Austausch der Leiterseile und die damit verbundene Verstetigung der Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit für einen erheblichen Zeitraum, nämlich die absehbare Lebensdauer der zu errichtenden Leitung, zwar zu einer nachhaltigen Störung der gemeindlichen Planungshoheit und damit ggf. zu einem Abwehrrecht der Gemeinde führen kann, aber nicht notwendigerweise führen muss. Maßgeblich sind auch hier letztlich die Umstände des Einzelfalles.

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Bemerkenswert ist schließlich noch der Schlussakkord des Urteils vom 25.09.2025. Das BVerwG betont einmal mehr, dass der Gesetzgeber energiepolitisch entscheiden kann, ob Strom grundsätzlich durch Freileitungen oder durch Erdkabel transportiert wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.01.2025 - 11 A 24/23 Rn. 23 - BVerwGE 184, 253). Für Höchstspannungs-Drehstrom-Übertragungen – wie hier – habe der Gesetzgeber bestimmte Pilotvorhaben durch Kennzeichnung im Bundesbedarfsplan mit dem Buchstaben „F“ benannt, um den Einsatz von Erdkabeln auf der Höchstspannungsebene zu testen (vgl. § 2 Abs. 6 BBPlG i.V.m. § 4 Abs. 1 BBPlG). Er habe den Einsatz von Erdkabeln bewusst auf diese Vorhaben beschränkt. Der Katalog sei abschließend (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2022 - 4 A 13/20 Rn. 142 ff. - BVerwGE 176, 39; BVerwG, Urt. v. 12.06.2024 - 11 A 13/23 Rn. 78 - BVerwGE 183, 1). Das Vorhaben Nr. 25 sei nicht mit „F“ gekennzeichnet und habe daher nicht als Erdkabel geführt werden dürfen. Diese deutlichen Worte sollten den Diskussionen um Freileitung oder Erdkabel außerhalb der Pilotvorhaben nun ein Ende bereiten.