A. Einleitung
Die Gesetzgebung zum Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) befindet sich in einem komplexen Regelungsgefüge aus Völker-, Unions- und Verfassungsrecht, wobei die Aarhus Konvention (AK) als integrierter Bestandteil der Unionsrechtsordnung den maßgeblichen Einfluss auf die nationale Rechtssetzung ausübt.Entscheidungen des Compliance Komitee bzw. die Beschlüsse der Vertragsstaatenkonferenz der Aarhus Konvention und Judikate des EuGH sowie des BVerwG üben einen steten Anpassungsdruck auf den nationalen Gesetzgeber aus. Dieser beschränkt sich zunehmend auf eine „1:1-Umsetzung“1, die Symptom und Ursache gesetzgebungstechnischer Herausforderungen ist.2 Zweifel an der unions- und völkerrechtskonformen Ausgestaltung des UmwRG gab es bereits bei dessen Erlass; sie ziehen sich durch den gesamten Geltungszeitraum des Gesetzes.3
Am 25.06.2026 hat der Bundestag den Gesetzesentwurf4 der Bundesregierung zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften in einer noch vom Umweltausschuss geänderten Fassung5 angenommen, nachdem verschiedene vorherige Anläufe der Bundesregierung zur Änderung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes6 aus der vergangenen Legislatur dem Diskontinuitätsprinzip anheimgefallen waren. Das Gesetz wurde noch nicht verkündet und sieht verschiedene Übergangsregelungen vor.7 In diesem Beitrag werden ausgewählte und für die Praxis besonders bedeutsame Änderungen vorgestellt.
Mit dem Gesetzesentwurf verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, die Regelungen zum Zugang zu Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten an die Anforderungen der AK und entsprechende unionsrechtliche Vorgaben anzupassen. Der Gesetzgeber möchte mit den Neuregelungen zudem zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung beitragen.8 Beschleunigungsgesetzgebung ist ein im Umwelt- und Planungsrecht schon seit Jahrzehnten verfolgtes Ziel, mit durchwachsenem Erfolg in der Planungs- und Genehmigungspraxis.
B. Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes
Die Änderungen des UmwRG betreffen insbesondere den Anwendungsbereich des Gesetzes (hierzu Ziff. I.), Neuregelungen zur Klagebegründungsfrist (hierzu Ziff. II.) und die Ergänzung einer Regelung zum Entfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage (hierzu Ziff. III.). Neben einer weiteren Änderung zum missbräuchlichen Verhalten im Rechtsbehelfsverfahren ist auch interessant, welche zunächst vorgesehene Regelung es nach den angenommenen Änderungen des Umweltausschusses nicht in das UmwRG geschafft hat (hierzu Ziff. IV.).
I. Anwendungsbereich
Einen wesentlichen Teil der Änderungen nimmt die Erweiterung des Anwendungsbereichs des UmwRG in § 1 UmwRG ein. Das Gesetz hält an dem Enumerationsprinzip fest, indem es weiterhin einen abschließenden Katalog an Entscheidungen enthält, bei welchen der sachliche Anwendungsbereich stets eröffnet ist.
Der Katalog wird zur Vereinbarkeit mit den Vorgaben der AK und des Unionsrechts nunmehr erweitert.9 Damit soll zum einen den Entwicklungen in der europäischen und nationalen Rechtsprechung Rechnung getragen werden. Diese hatte das UmwRG entweder in unionsrechtskonformer Auslegung oder aber mittels Verweises auf die Anforderungen des Art. 9 Abs. 3 AK i.V.m. Art. 47 GRCh unions- und völkerrechtskonform zugunsten eines effektiven Rechtsschutzes hinsichtlich des Anwendungsbereichs erweiternd ausgelegt. Zum anderen sieht der Gesetzgeber Anpassungsbedarf durch neue Vorgaben des europäischen Umweltrechts. So enthalten verschiedene umweltrechtliche Vorschriften entweder ausdrückliche Rechtsschutzvorgaben oder mindestens in den Erwägungsgründen einen deutlichen Hinweis darauf, dass die Mitgliedstaaten unions- und völkerrechtlich verpflichtet sind, natürlichen und juristischen Personen, die ein hinreichendes Interesse haben und ggf. weiteren Anforderungen der nationalen Rechtsordnung genügen, Zugang zu Gerichten zur Überprüfung der Einhaltung der jeweiligen Vorgaben zu ermöglichen.10 Dabei erkennt der Gesetzgeber auch, dass der abschließende Katalog eine Momentaufnahme aus Sicht des Gesetzgebers darstellt, und zukünftige, bisher nicht bedachte Fallkonstellationen und Entwicklungen des nationalen und europäischen Rechts durch einen abschließenden Katalog nicht ausgeschlossen werden können und nach der Rechtsprechung des EuGH11 auch nicht ausgeschlossen werden dürfen. Es bleibt daher der zukünftigen Spruchpraxis der Verwaltungsgerichte vorbehalten, über die Zulässigkeit des umweltrechtlichen Rechtsschutzes bei nicht in den Katalogen aufgeführten Klagegegenständen in Auslegung des UmwRG oder in direkter Anwendung von Art. 47 GRCh i.V.m. Art. 9 Abs. 2 oder 3 AK zu entscheiden.
Der Gesetzgeber differenziert nun ausdrücklich zwischen den besonderen Streitgegenständen, die unter Art. 9 Abs. 2 AK fallen (nun § 1 Abs. 1 UmwRG), und solchen, die dem Auffangtatbestand des Art. 9 Abs. 3 AK unterfallen (nun § 1 Abs. 1a UmwRG). Hierdurch soll bewirkt werden, dass bei den Streitgegenständen nach Art. 9 Abs. 3 AK weiterhin nur eine eingeschränkte Prüfung unter dem Gesichtspunkt der geltend gemachten umweltbezogenen Rechtsverletzung möglich ist.12
Der Begriff der umweltbezogenen Rechtsvorschriften wird auch weiterhin in § 1 Abs. 4 Satz 1 UmwRG definiert. Auf die Empfehlung des Umweltausschusses hin wurde eine klarstellende Regelung aufgenommen (§ 1 Abs. 4 Satz 2 UmwRG), wonach es sich im Falle eines Verweises einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift auf eine weitere Bestimmung bei dieser Bestimmung nur dann um eine umweltbezogene Rechtsvorschrift handelt, wenn sie ihrerseits die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt.
Das Festhalten des Gesetzgebers am Enumerationsprinzip bleibt einer der strittigsten Punkte. Er ist im Rahmen der Länder- und Verbändeanhörung durch eine Vielzahl beteiligter Akteure kritisiert worden.13 So hatte zum Beispiel der Deutsche Anwaltverein durch den Ausschuss Verwaltungsrecht darauf hingewiesen, dass eine Einengung des Katalogs auf Unionsrechtsakte verkenne, dass es völkerrechtlich geboten sei, weiter gehende Klagerechte zuzulassen. Denn Art. 9 Abs. 3 AK verlange, Rechtsschutz gegen alle Verletzungen umweltbezogener Rechtsvorschriften zu eröffnen.
Der Gesetzgeber verzichtet damit weiterhin auf eine Generalklausel. Der Katalog ist allerdings schon im Zeitraum der Erstellung aufgrund weiterer Rechtsakte der Europäischen Union überholt, und es ist absehbar, dass der nationale Gesetzgeber in einem regelmäßigen Turnus die Kataloge in § 1 Abs. 1 und Abs. 1a UmwRG novellieren muss. Es bedarf daher auch künftig einer engen Beobachtung der unionsrechtlichen Vorgaben und Entscheidungen, um sich insbesondere nicht dem Risiko einer Versäumung der Klagebegründungsfrist auszusetzen, die mit der Anwendung des UmwRG verbunden ist (vgl. hierzu Spieler, jurisPR-UmwR 8/2026 Anm. 2, in dieser Ausgabe).
II. Fristen
§ 6 Abs. 1 UmwRG entspricht weitestgehend der bisherigen Fassung der Vorschrift und knüpft damit weiterhin an einen einheitlichen Fristbeginn ab Klageerhebung an. Im Rahmen der Anhörung im Umweltausschuss wurde zu Recht kritisiert, dass eine Klarstellung der bislang ungeklärten Frage fehlt, ob die Klagebegründungsfrist auch für Klagen von Vorhabenträgern, insbesondere auf Erteilung einer versagten Genehmigung oder gegen Nebenbestimmungen, gilt.14 Eine solche Herausnahme stünde jedenfalls nicht im Widerspruch zum verfolgten Ziel der Beschleunigung der Umsetzung von Vorhaben.
Teilweise wurde gefordert, auf den Zeitpunkt ab Akteneinsicht bzw. Zurverfügungstellung des Verwaltungsvorgangs abzustellen.15 Denn die Zehn-Wochen-Frist ab Klageerhebung beginnt auch zu laufen, wenn die Akten noch nicht oder unvollständig übersandt worden sind. Auch in diesem Fall muss die Klage – soweit möglich – begründet werden.16 Ein Abstellen auf die Übersendung des (im Wesentlichen vollständigen) Verwaltungsvorgangs würde sicherstellen, dass den Klägern die volle Klagebegründungsfrist von zehn Wochen in Kenntnis aller Umstände zur Verfügung steht, die sie zur Begründung ihrer Klage und zur geforderten Abgabe der Tatsachen und Beweismittel benötigen.
Dem lässt sich gerade für Zulassungsentscheidungen mit Öffentlichkeitsbeteiligung entgegenhalten, dass dem Kläger innerhalb der Klagebegründungsfrist in der Regel zumutbar ist, zumindest das vorzutragen, was ihm auch ohne Einsicht in die Verwaltungsvorgänge auf der Grundlage seiner Beteiligung am Verwaltungsverfahren und der Behandlung seiner Einwendungen in der Entscheidung bekannt ist. Außerdem wird verkannt, dass die (tatsächliche) Zeit zur Erstellung einer Klagebegründung nicht mit Erhebung der Klage beginnt, sondern hierfür auch schon die Rechtsbehelfsfrist zur Verfügung steht, so dass dem Kläger insofern mehr als drei Monate Zeit verbleiben, den Prozessstoff zusammenzutragen.
§ 6 Abs. 2 Satz 1 UmwRG enthält nunmehr eine Soll-Bestimmung, nach der das Gericht im Interesse der Verfahrensbeschleunigung den übrigen Beteiligten mit der Zustellung der Klagebegründung eine angemessene Frist zur Äußerung setzen soll. Die Frist soll nach dem Gesetzgeber darauf hinwirken, dass die Behörden der Erstellung der Klageerwiderung in ihrer internen Arbeitsorganisation die nötige Priorität einräumen.17 Damit soll aber ausdrücklich keine innerprozessuale Präklusion verbunden sein. Die Einführung einer solchen Fristsetzung ist zielführend, dürfte aber – vor allem in Großvorhaben – schon der bisherigen Praxis der Spruchkörper entsprechen.
Praktisch besonders bedeutsam ist, dass § 6 Abs. 3 Nr. 2 UmwRG die Klagebegründungsfrist auf Normenkontrollanträge erweitert. Das BVerwG hatte dazu entschieden, dass § 6 UmwRG in der bisherigen Fassung nicht für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen Bebauungspläne gilt.18 Die Aufnahme führt zu der Frage, ob damit auch eine Beschränkung des Prüfungsmaßstabs des Gerichts verbunden ist. Nach den in der Gesetzesbegründung geäußerten Vorstellungen des Gesetzgebers soll die Funktion der Normenkontrolle als objektives Rechtsbeanstandungsverfahren erhalten bleiben.19 Danach ist das Normenkontrollgericht verpflichtet, auch ohne entsprechende Rüge, den angegriffenen Bebauungsplan unter jedem denkbaren Gesichtspunkt auf seine Wirksamkeit hin zu überprüfen. Nach dem BVerwG wäre nicht ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber unter Ausnutzung des ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraums auch die Normenkontrolle prozessrechtlichen Restriktionen unterwirft und den objektiven Prüfungsmaßstab zurücknimmt. Ein solcher Eingriff in das System der Normenkontrolle setzt jedoch einen eindeutigen gesetzgeberischen Willen voraus.20 Der Wortlaut der Norm gibt dies nun zwar her. Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzesbegründung aber wieder infrage gestellt. Das wird voraussichtlich zunächst zu Rechtsunsicherheiten führen.
III. Sofortvollzug
Für die Praxis ebenfalls von besonderer Bedeutung ist der Entfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Projekte der Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsinfrastruktur sowie Maßnahmen, die dem Klimaschutz, der Klimaanpassung oder der Ernährungssicherheit, ausgenommen Tierhaltungsanlagen, dienen (§ 7 Abs. 6 UmwRG). Im Gesetzentwurf der Bundesregierung wurde noch zusammenfassend auf den Begriff der „Infrastrukturprojekte“ abgestellt. Der Umweltausschuss hat den unbestimmten Begriff aber durch die nunmehr erfolgte Aufzählung ersetzt, weil er mit Auslegungsschwierigkeiten verbunden gewesen wäre.21
Gesetzgeberisches Ziel ist die schnellstmögliche Umsetzung von Vorhaben der Infrastruktur.22 Die Komplexität, die gerichtliche Verfahren im Bereich des Umweltrechts regelmäßig aufweisen, führt zur Verlängerung der Verfahrensdauern Im Regelfall vergehen zwischen Genehmigungsantrag und gerichtlicher Entscheidung Jahre. Sofern Vorhaben bis zu einer abschließenden gerichtlichen Entscheidung nicht durchgeführt werden können, werden Investitionsentscheidungen grundsätzlich infrage gestellt.23 Die Neuregelung begegnet dieser Problematik und stellt auch die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht infrage, weil besonderen Aussetzungsinteressen im Eilverfahren Rechnung getragen werden kann. Zu berücksichtigen ist gleichwohl, dass gerade fremdfinanzierte Vorhaben ungeachtet der Wirksamkeit einer Genehmigung häufig nicht vor Abschluss der gerichtlichen Überprüfung umgesetzt werden (können).
IV. Weitere Änderungen
§ 5 UmwRG wurde ergänzt. Nach dem neuen § 5 Satz 2 UmwRG ist die erstmalige Geltendmachung einer Einwendung im Rechtsbehelfsverfahren missbräuchlich, wenn dem Rechtsbehelfsführer die Einwendung bereits im Verwaltungsverfahren bekannt war und er sie bewusst und in vorwerfbarer Weise erst im Rechtsbehelfsverfahren geltend macht (Nr. 1), oder der Rechtsbehelfsführer die Möglichkeit der Teilnahme an einem ordnungsgemäßen Beteiligungsverfahren nicht genutzt hat und deshalb die Einwendung erstmalig im Rechtsbehelfsverfahren geltend macht (Nr. 2).
Hierdurch wird einer Entschließung des Deutschen Bundestages Rechnung getragen, nach der die Bundesregierung aufgefordert wurde, eine Formulierungshilfe in Form von Regelbeispielen zu erarbeiten, um im Einklang mit unionsrechtlichen Vorgaben die Missbrauchsklausel des § 5 UmwRG betreffend missbräuchliche und unredliche Rechtsbehelfe zu konkretisieren und so deren Anwendbarkeit zu erleichtern.24 Ob die beabsichtigte Erleichterung der Anwendbarkeit allerdings eintritt, dürfte zu bezweifeln sein. Die Regelung unter Nr. 1 entspricht schon der bisherigen durch die Rechtsprechung erfolgten Konkretisierung25; das Instrument wird bislang äußert selten in Anspruch genommen.26 Auch dürften die subjektiven Anforderungen der Nr. 1 in der Regel nur schwer belegbar sein. An der Regelung unter Nr. 2 bestehen zudem Zweifel an der Unionsrechtskonformität, weil diese im Ergebnis auf eine materielle Präklusion hinausläuft.27
Im Zuge der Änderungen des Umweltausschusses vollständig entfallen ist eine zunächst beabsichtigte Regelung zur Beschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 7a UmwRG-E). Hiernach war vorgesehen, dass das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen nur erforscht, soweit dies durch ein entsprechendes Vorbringen der Beteiligten oder durch andere konkrete Anhaltspunkte veranlasst ist. Die Regelung wurde aufgrund der geplanten Änderung in § 86 Abs. 1 VwGO gestrichen.28 Systematisch hätte die Regelung unter § 6 UmwRG verortet werden müssen, da sich die maßgebliche Einschränkung des gerichtlichen Untersuchungsgrundsatzes im Anwendungsbereich des UmwRG aus der innerprozessualen Präklusionsregelung des § 6 UmwRG ergibt.29 Die Regelung greift (wie auch ausdrücklich § 86 Abs. 1 VwGO) die Rechtsprechung des BVerwG auf, wonach der Grundsatz der Amtsaufklärung ein Gericht nicht zu Nachforschungen verpflichtet, die weder durch entsprechendes Vorbringen noch durch andere konkrete Anhaltspunkte veranlasst sind.30 Die nun gestrichene Regelung wäre aber sogar noch darüber hinaus gegangen, indem sie nicht nur die Reichweite der richterlichen Amtsaufklärungspflicht klargestellt hätte, sondern zudem die Amtsermittlung beschränkt hätte.31
C. Fazit
Anlass der Überarbeitung des UmwRG waren veränderte bzw. konkretisierte völker- und unionsrechtliche Anforderungen, insbesondere zum Anwendungsbereich. Der Gesetzgeber hat seine bisherige Linie einer „1:1“- und damit einer Minimalumsetzung bestätigt. Für den Gesetzgeber sind solche Änderungen aber regelmäßig schwer zu prognostizieren und in seine Gesetzgebung einzustellen. Dabei ist gerade das europäische Umweltrecht durch eine hohe Dynamik geprägt, die es dem nationalen Gesetzgeber nahezu unmöglich macht, alle denkbaren Anwendungsfälle des UmwRG über die Regelung in § 1 UmwRG zu erfassen. Deshalb bleibt § 1 UmwRG auch weiterhin eine Momentaufnahme, die der Fortentwicklung der Rechtsprechung unterliegt.
Als zentrales Beschleunigungsinstrument dürfte der Entfall der aufschiebenden Wirkung für bestimmte Infrastrukturvorhaben dienen, auf deren Grundlage Vorhaben zügiger realisiert werden können. Bei der Ausdehnung der Klagebegründungsfrist auf Normenkontrollverfahren stellt sich die Frage, ob damit auch eine Präklusion verbunden ist.
