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Anmerkung zu:BAG 5. Senat, Beschluss vom 19.05.2021 - 5 AS 2/21
Autoren:Prof. Dr. Wolfhard Kohte,
Prof. Dr. Nicole Reill-Ruppe
Erscheinungsdatum:13.10.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 18 FPersV, § 3 ArbZG, § 11 RsprEinhG, § 21 ArbZG, § 21a ArbZG, 12016P020, EGRL 15/2002, EGRL 88/2003, EGV 561/2006
Fundstelle:jurisPR-ArbR 41/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Franz Josef Düwell, Vors. RiBAG a.D.
Prof. Klaus Bepler, Vors. RiBAG a.D.
Zitiervorschlag:Kohte/Reill-Ruppe, jurisPR-ArbR 41/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Höchstarbeitszeiten bei Beschäftigung im Straßentransport: Verhältnis von § 21a Abs. 4 ArbZG zu § 3 Satz 2 ArbZG



Orientierungssätze

1. Der Senat hält ausdrücklich nicht an seiner Rechtsprechung fest, dass die werktägliche Höchstarbeitszeit von zehn Stunden gemäß § 3 Abs. 2 ArbZG neben der wöchentlichen Höchstarbeitszeit i.S.d. § 21a Abs. 4 ArbZG nicht für Fahrpersonal i.S.d. § 21 Abs. 1 Satz 1 ArbZG gilt.
2. Der Senat lässt im Rahmen der Anfrage des BVerwG nach § 11 Abs. 3 RsprEinhG ausdrücklich offen, ob § 21a Abs. 4 ArbZG in der Auslegung als nicht abschließende abweichende Regelung der Höchstarbeitszeit des Fahrpersonals i.S.d. § 21a Abs. 1 ArbZG unionsrechtskonform ist.



A.
Problemstellung
Das Arbeitszeitrecht im Straßenverkehr ist durch eine differenzierte Gemengelage von allgemeinem Arbeitszeitrecht und speziellem Lenkzeitenrecht geprägt, die sowohl im Unionsrecht als auch im deutschen Recht zu diversen Kontroversen und Vorlageverfahren geführt hat, die sich auf die Grundsätze und die verschiedenen Ausnahmemöglichkeiten beziehen (z.B. EuGH, Urt. v. 07.02.2019 - C-231/18 - AUR 2019, 174). Den unionsrechtlichen Rahmen für Arbeitszeiten von Fahrpersonal im Straßenverkehr bilden die Straßenverkehr-Sozialvorschriften-Verordnung VO (EG) 561/2006 mit Anforderungen zu Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Kraftfahrer sowie die bereits im Jahr 2002 verabschiedete Fahrpersonalrichtlinie RL 2002/15/EG mit arbeitszeitrechtlichen Vorgaben für das Fahrpersonal. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH führt die unionrechtlich vorgegebene Unterscheidung der beiden eigenständigen Regelungsbereiche zu einer jeweils eigenständigen Bedeutung und einem unabhängigen Nebeneinander (vgl. u.a. EuGH, Urt. v. 09.06.1994 - C-394/92 und EuGH, Urt. v. 09.09 2004 - C-184/02 sowie die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31.05.2006, BT-Drs. 16/1685, S. 11 f.).
Die unabhängige Geltung beider Regelungskreise prägte auch die deutsche Umsetzung. Der Bundesgesetzgeber hat die VO (EG) 561/2006 zunächst im Fahrpersonalgesetz (FPersG) (BGBl I 2007, 1270) und weiter in der Fahrpersonalverordnung (FPersV) umgesetzt und dabei u.a. auch die unionsrechtlichen Ausnahmetatbestände übernommen (BGBl I 2008, 54). Die Umsetzung der RL 2002/15/EG erfolgte dagegen gesondert in einem anderen Gesetzgebungsverfahren durch Einfügung von § 21a ArbZG in das ArbZG (BGBl I 2006, 1962, 1964, 1965). Dieser sieht im § 21a Abs. 4 ArbZG für Fahrpersonal im Straßentransport eine wöchentliche Höchstarbeitszeit von 48 Stunden vor, mit der Möglichkeit zur Erhöhung auf 60 Stunden mit einem spezifischen Ausgleichszeitraum. Zur Verteilung der Wochenarbeitszeit auf einzelne Werktage sagt die Sondervorschrift nichts. Im allgemeinen Arbeitszeitrecht ist dagegen in § 3 Satz 1 ArbZG eine werktägliche Höchstarbeitszeit von acht Stunden normiert. Hieraus ergibt sich die im vorliegenden Fall zu entscheidende Kernfrage: Muss Fahrpersonal i.S.d. § 21a ArbZG neben der wöchentlichen Höchstarbeitszeit ergänzend auch die Höchstgrenze zur täglichen Arbeitszeit beachten?


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Im vorliegenden Verfahren hatte das BAG im Rahmen der Anfrage des BVerwG (Beschl. v. 11.11.2020 - 8 C 24/19) nach § 11 Abs. 3 RsprEinhG zu entscheiden, ob es zur Frage des Verhältnisses von § 21a Abs. 4 ArbZG zu § 3 Satz 2 ArbZG an seiner bisherigen Rechtsauffassung festhält. Vor fast zehn Jahren hatte der Fünfte Senat des BAG im Rahmen eines Überstundenprozesses die Auffassung vertreten, dass § 21a ArbZG eine kalendertägliche Betrachtungsweise für Fahrer und Beifahrer nicht vorsehe. Vielmehr seien die Grenzen des § 3 ArbZG von werktäglich acht bzw. zehn Stunden in die wochenbezogenen Grenzwerte des § 21 Abs. 4 ArbZG eingeflossen (so BAG, Urt. v. 18.04.2012 - 5 AZR 195/11 Rn. 21 - NJW 2012, 2461).
Hauptstreitpunkt in dem vor dem BVerwG anhängigen Revisionsverfahren zwischen dem beklagten Land NRW und einer Fleischmehlfabrik ist das Verhältnis von unmittelbar anwendbaren unionsrechtlichen Bestimmungen im Fahrpersonalrecht (u.a. zu Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten) und dem Verhältnis zur Höchstarbeitszeit nach dem ArbZG. In dem Verfahren geht es um Tierkörperbeseitigungstransporte und die Frage der Höchstarbeitszeiten von Fahrpersonal in diesem Sondertransportbereich. Die VO (EG) 561/2006 sieht in Art. 13 Ausnahmemöglichkeiten vor und eröffnet den Mitgliedstaaten in enumerativ aufgeführten Fällen die Möglichkeit, Abweichungen von den sonst geltenden Vorschriften über die Lenkzeiten (Art. 6), die Fahrtunterbrechungen (Art. 7) und die Ruhezeiten (Art. 8) zuzulassen. Zu den zugelassenen Ausnahmetatbeständen zählen die hier relevanten Tierkörperbeseitigungstransporte (vgl. Art. 13 Abs. 1 Buchst. n VO (EG) 561/2006). Diese Ausnahmekategorie hat der deutsche Gesetzgeber wortgleich übernommen (§ 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV).
Die klagende Fleischmehlfabrik beschäftigt Fahrpersonal, welches entsprechend der Ausnahmekategorie nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. n VO (EG) 561/2006 „tierische Abfälle oder […] nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte Tierkörper“ befördert. Anlässlich der Überprüfung von Arbeitszeitnachweisen der Arbeitnehmer der Fleischmehlfabrik in Nordrhein-Westfalen hatte die zuständige Aufsichtsbehörde im Jahr 2013 eine Vielzahl von Überschreitungen der nach § 3 ArbZG zulässigen Arbeitszeit sowie eine unzureichende Gewährung der vorgeschriebenen Mindestpausen festgestellt. Wegen drohender weiterer Bußgeldverfahren begehrte die Fleischmehlfabrik mit Erhebung einer Feststellungsklage, dass die Arbeitszeiten ihrer Fahrer im Bereich der Entsorgung tierischer Nebenprodukte i.S.d. § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV generell nicht unter die Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes fallen. Die klagende Fleischmehlfabrik geht von einer uneingeschränkten Privilegierung der Tierkörperbeseitigungstransporte aus, insbesondere will sie von Vorgaben zu Höchstarbeitszeiten ihrer Fahrer generell entbunden sein. Die Aufsichtsbehörde hingegen hatte auch für die privilegierten Arten der Transportvorgänge die Anwendung des allgemeinen Arbeitszeitrechts zum Schutz des Fahrpersonals eingefordert und widerklagend die Feststellung eingefordert, das hinsichtlich des Fahrpersonals der Fleischmehlfabrik § 3 ArbZG nicht durch § 21a Abs. 4 ArbZG verdrängt wird. Dementsprechend dürften die bei der Klägerin beschäftigten Fahrer gemäß § 3 ArbZG täglich nicht mehr als acht, ausnahmsweise zehn Stunden arbeiten. Die in § 3 ArbZG festgelegte werktägliche Höchstarbeitszeit sehe einen über die wöchentliche Höchstarbeitszeit von Kraftfahrern nach § 21a Abs. 4 ArbZG hinausgehenden Schutz der Arbeitnehmer der Klägerin vor.
Da Einrichtungen zur Verarbeitung von Tierkörpern und tierischen Nebenprodukten Aufgaben der Gefahrenabwehr und Seuchenhygiene nachkommen, sind die Tierkörperbeseitigungstransporte von den Vorgaben zu Lenkzeiten und Ruhezeiten freigestellt. Die Klägerin meint, dass diese Freistellung auch auf alle anderen Arbeitszeitvorschriften aus Gründen der Gefahrenabwehr erstreckt werden müsste.
In der Vorinstanz hatte das OVG Münster die Berufung der Klägerin zurückgewiesen (Urt. v. 10.10.2019 - 4 A 1337/17 m. Anm. Kohte/Reill-Ruppe, jurisPR-ArbR 23/2020 Anm. 3). Zu den hier insbesondere strittigen Höchstarbeitszeiten hatte das OVG Münster zutreffend festgestellt, dass Art. 6 Abs. 2 der VO (EG) 561/2006 (wöchentliche Lenkzeit max. 56 Stunden) lediglich klarstelle, dass die wöchentliche Lenkzeit ihre Grenzen in den Vorgaben der Fahrpersonalrichtlinie zur wöchentlichen Höchstarbeitszeit finde. Die umfassende Nichtanwendung des Arbeitszeitgesetzes widerspreche dagegen den Zielen aus Art. 1 der Verordnung (zustimmend Baeck/Deutsch/Winzer, ArbZG, 4. Aufl. 2020 § 21a Rn. 7). Die wirtschaftlichen Vorteile, die die Klägerin durch den Ausschluss des Arbeitszeitgesetzes anstrebe, seien vor dem Hintergrund des Schutzzweckes der Normen ohne Belang. Auch konnte das OVG Münster in seiner Entscheidung darauf verweisen, dass in der Rechtsprechung des EuGH bereits seit 2004 geklärt ist, dass die VO 561/2006 mit zu langen Lenkzeiten des Fahrpersonals nur eine spezifische Gefahrenquelle für die Straßenverkehrssicherheit betrifft und durch die Mindestanforderungen an die Arbeitszeit festlegende Richtlinie 2002/15 EG – zu deren Umsetzung der Bundesgesetzgeber § 21a ArbZG geschaffen hat – sachgerecht ergänzt wird (vgl. EuGH, Urt. v. 09.09.2004 - C-184/02).
Da das BVerwG beabsichtigt, auch die Revision der klagenden Fleischmehlfabrik abzuweisen, musste es zunächst die maßgebliche Rechtsauffassung des Fünften Senats des BAG erfragen, um zu klären, ob eine Abweichung von dessen Entscheidung vorliegt. Im Abweichungsfall wäre dann ein Verfahren vor dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe angezeigt, vgl. § 11 RsprEinhG (Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes).
Im Ergebnis hat der Fünfte Senat des BAG seine entgegenstehende Position korrigiert und geht nunmehr davon aus, dass § 21a Abs. 4 ArbZG als nicht abschließende abweichende Regelung der Höchstarbeitszeit des Fahrpersonals auszulegen ist. Es bestätigt damit die Auffassung des anfragenden BVerwG, dass die Höchstgrenzen der täglichen Arbeitszeit gemäß § 3 ArbZG nicht verdrängt werden, sondern ergänzend zu den Sonderregelungen für die im Straßenverkehr beschäftigten Arbeitnehmer nach § 21a ArbZG gelten. Die Begrenzung der werktäglichen Arbeitszeit auf höchstens zehn Stunden gilt nach nationalem Recht also für Fahrpersonal i.S.d. § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG genauso.
Obgleich damit die Anfrage des BVerwG beantwortet war, ergänzte der Fünfte Senat den Beschluss noch mit zwei Hinweisen, für deren Nutzung letztlich das BVerwG zuständig ist. Der Senat stellt in den Raum, dass es Zweifel gibt, ob mit der RL 2002/15/EG auch Höchstgrenzen für die tägliche Arbeitszeit im nationalen Recht formuliert werden könnten. Er meint, dass es für eine solche Öffnungsklausel an medizinischen Untersuchungen fehle. Außerdem stellt er in den Raum, dass mit der Auslegung des BVerwG und der herrschenden Meinung eine Ungleichbehandlung zwischen selbstständigen Kraftfahren und angestellten Kraftfahren eintritt, die möglicherweise mit Art. 20 der Charta der Grundrechte nicht vereinbar sei.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Anfrage des BVerwG beim Fünften Senat des BAG zeigt anschaulich die juristische Komplexität im Bereich des Fahrpersonalrechts beim Straßentransport von Gütern und Personen. Nur wenn sich die Grundlinien im Recht der Lenkzeiten sowie im Arbeitszeitrecht ergänzen, können die drei obersten Ziele (Sicherheit im Straßenverkehr, Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und Gesundheit des Fahrpersonals) erreicht werden. Hier ging es nun um einen Teilaspekt innerhalb des Arbeitszeitrechts, nämlich um das Verhältnis des allgemeinen Arbeitszeitrechts zum speziellen Arbeitszeitrecht für Fahrpersonal im Straßenverkehr.
Das Verhältnis von § 21a Abs. 4 ArbZG zu § 3 Satz 2 ArbZG wurde bisher nicht nur von den obersten Gerichtshöfen abweichend beurteilt, sondern ist auch im Schrifttum umstritten (vgl. Kohte/Weber, jurisPR-ArbR 21/2015 Anm. 2; Buschmann/Ulber, Arbeitszeitrecht, 8. Aufl. 2019, § 21a ArbZG Rn. 33; anders Baeck/Deutsch/Winzer, ArbZG, § 21a Rn. 22). Im Rahmen der Erfassung des objektivierten Willens des Gesetzgebers orientierte sich das BAG in Übereinstimmung mit dem BVerwG bei seinem (neuerlichen) Auslegungsergebnis methodisch maßgeblich an den Gesetzesmaterialien zu § 21a Abs. 4 ArbZG und seiner Entstehungsgeschichte. Unter Rückgriff auf verfassungsgerichtliche Auslegungshinweise (u.a. BVerfG, Beschl. v. 06.06.2018 - 1 BvL 7/14 Rn. 74 f.) betont das BAG, dass den Gesetzesmaterialien eine nicht unerhebliche Indizwirkung zukommt. Zwar hat keine der anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung einen unbedingten Vorrang, das BAG sieht im Ergebnis die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31.05.2006 (BT-Drs. 16/1685) als auslegungsentscheidend an. In diesen Gesetzesmaterialien heißt es wörtlich „Absatz 4 regelt die wöchentliche Höchstarbeitszeit des Fahrpersonals ergänzend zu § 3. Neben der dort geregelten täglichen Höchstarbeitszeit darf die Höchstarbeitszeit pro Woche 48 Stunden nicht übersteigen“ (BT-Drs. 16/1685, S. 13). Nachdem die Beschlussempfehlung unverändert Gesetz geworden ist, stellt dies den klar erkennbaren Willen des Gesetzgebungsverfahrens dar und bestimmt damit – auch teleologisch überzeugend – das Ergebnis der Auslegung.
Den vom BAG als obiter dictum in den Raum gestellten Zweifeln folgen wir nicht. Die tägliche Höchstarbeitszeit ergibt sich als günstigere Maßnahme aus Art. 15 der RL 2003/88/EG, weil es hinreichende medizinische Untersuchungen gibt, dass vor allem nach der achten Stunde Unfälle, Fehlleistungen und psychische Belastungen überdurchschnittlich zunehmen (dazu Kohte, ArbuR 2019, 402, 406). Bereits 1994 bei der Kodifikation des § 3 ArbZG ist dies im Entwurf der Bundesregierung anhand der damaligen arbeitswissenschaftlichen Erkenntnis bejaht worden (BT-Drs. 12/588, S. 24; ebenso Oppolzer, ArbuR 1994, 41, 42 und bereits vorher Kohte, Arbeitnehmerhaftung und Betriebsrisiko, 1981, S. 174 ff.). In der Folgezeit sind diese Erkenntnisse durch neuere arbeitswissenschaftliche Untersuchungen erhärtet worden (Wirtz, Überlange Arbeitszeiten, 2012), so dass die Einführung einer täglichen Höchstarbeitszeit durch § 3 ArbZG auch unionsrechtlich gut begründet ist. Ebenso gibt es keinen Anhaltspunkt, dass die RL 2020/15/EG dazu berechtigen könnte, nach Art. 15 RL 2003/88/EG legitime und günstigere Maßnahmen im Kraftverkehr einzuschränken.
Ebenso sehen wir keinen Anhaltspunkt für eine mit Art. 20 der Charta unvereinbare Ungleichbehandlung, denn ein unterschiedliches Schutzniveau für Arbeitnehmer und Selbstständige gehört auch für das Arbeitsschutzrecht und das Arbeitszeitrecht zu den prägenden Strukturmerkmalen. Es ist legitim, angesichts der persönlichen Abhängigkeit von Beschäftigten insoweit strengere Schutzmaßnahmen vorzunehmen. Die RL 2002/15/EG ermöglicht die Verbesserung der Situation der selbstständigen Kraftfahrer, hat aber keine vollständige Angleichung bewirkt; die Norm des Art. 15 RL 2003/88/EG, auf der die tägliche Höchstarbeitszeit des § 3 ArbZG beruht, ist im Unionsrecht nicht auf selbstständige Kraftfahrer erstreckt.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das BAG hat seine entgegenstehende Position zur Auslegung von § 21a ArbZG aufgegeben. Diese Korrektur führt damit zu einem begrüßenswerten Einklang von BVerwG und BAG bezüglich der arbeitszeitrechtlichen Schutzvorschriften für Arbeitnehmer im Straßenverkehr. Damit wird ein Verfahren nach § 11 RsprEinhG an den Gemeinsamen Senat nicht erfolgen. In Übereinstimmung mit der Vorinstanz dürfte das BVerwG die Klage der Betreiberin der Fleischmehlfabrik abweisen, die Auffassung der Aufsichtsbehörde bestätigen und damit höchstgerichtlich die sich aus § 21 Abs. 1 Satz 2 ArbZG ergebende Systematik bekräftigen, wonach Arbeitszeitrecht und Lenkzeitenrecht in der Regel nebeneinander anzuwenden und daher gleichermaßen von den zuständigen Arbeitgebern zu beachten sind (so schon Weber/Reill-Ruppe in: HK-Gesamtes Arbeitsschutzrecht, 2. Aufl. 2018, § 21a ArbZG Rn. 2).
Auch für privilegierte Sonderbereiche – wie hier bei Tierkörperbeseitigungstransporten – ist ein vollständiger Ausschluss des Arbeitszeitgesetzes untersagt. Mit Blick auf die sich aus langen Lenk- und Arbeitszeiten ergebenden Gesundheitsgefahren für das Fahrpersonal und Sicherheitsrisiken für die Straßenverkehrsteilnehmer, ergänzen sich beide Regelungsbereiche sinnvoll und sachgerecht. Auch dieser Praxisfall zeigt auf, dass Mindeststandards zum Schutz der Beschäftigten im Straßenverkehr und zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit im Grundsatz bei jeglicher Transporttätigkeit einzuhalten sind. Diverse Vorlagenverfahren zur Auslegung der VO (EU) 561/2006 und insbesondere zur Reichweite ihrer Ausnahmebestimmungen zeigen, dass die Nutzung der Befreiungstatbestände von den gesetzlichen Vorgaben zu Lenk- und Ruhezeiten, Fahrtunterbrechungen und entsprechender Aufzeichnungspflichten des Personals eine differenzierte Arbeitsorganisation verlangt (vgl. zur Planung von Auslieferungstouren bei Elektrogeräten Kohte/Reill-Ruppe, jurisPR-ArbR 27/2019 Anm. 7 zu VG Düsseldorf, Urt. v. 09.02.2018 - 6 K 11917/17).
Die Annäherung der Rechtsposition der angestellten und der selbstständigen Kraftfahrer fördert die Verkehrssicherheit. Da die wöchentliche Höchstarbeitszeit (§ 21a Abs. 4 ArbZG, § 3 SKrfG) für beide Gruppen gilt, kann insoweit Unterbietungswettbewerb, wie er von Paketzustellern bekannt ist (Reill-Ruppe, ArbuR 2018, 173) eingeschränkt werden.




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