Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Entscheidung lag eine Klage der Evangelischen Kirche in Mitteldeutschland zugrunde. Diese machte gegenüber einer in Thüringen gelegenen (politischen) Gemeinde aus abgetretenem Recht unter Berufung auf eine Kirchenbaulast Ansprüche wegen der Kosten für Sanierungsmaßnahmen in einem Kirchengebäude geltend.
Die Klägerin berief sich darauf, zwischen der damaligen Evangelisch-Lutherischen Kirchengemeinde und der (damaligen) politischen Gemeinde habe bis Anfang des 19. Jahrhunderts ein gewohnheitsrechtliches Schuldverhältnis kraft Herkommens bestanden, wonach Aufwendungen, Reparaturen bzw. Investitionen der Kirchengemeinde von der politischen Gemeinde einseitig finanziell unterstützt wurden. In einem sog. Bauregulativ wurde das bisher praktizierte Gewohnheitsrecht im Jahr 1822 von Vertretern der Kommune und der Kirche vor dem Herzoglich Sächsischen Gericht schriftlich festgehalten und nachfolgend vom Fürstlichen Untergericht in Wangenheim sowie vom Herzoglich Sächsischen Oberkonsistorium bestätigt. In der Folge erbrachte die politische Gemeinde immer wieder Leistungen zur baulichen Unterhaltung der Kirche.
Im Jahr 2013 lehnte die Beklagte die von der Kirchengemeinde geforderte Übernahme der Kosten einer Sanierungsmaßnahme ab. Die daraufhin erhobene Klage blieb in den Vorinstanzen ohne Erfolg. Das OVG ließ die Revision gegen sein Urteil nicht zu.
Das BVerwG hat die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin zurückgewiesen. Die Rechtssache habe keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die von der Beschwerde ausgeworfenen Rechtsfragen seien – soweit entscheidungserheblich – durch die Rechtsprechung des BVerwG bereits geklärt. Die Beschwerde zeige keine neuen rechtlichen Gesichtspunkte auf, die ein Überdenken der bisherigen Rechtsprechung erforderlich machten.
Das BVerwG habe in dem Urteil vom 11.12.2008 (7 C 1/08 - BVerwGE 132, 358) bereits entschieden, dass vor Gründung der DDR vertraglich vereinbarte gemeindliche Kirchenbaulasten nicht auf die Gemeinden übergegangen seien, die 1990 durch die Kommunalverfassung der DDR als selbstständige Gebietskörperschaften neu errichtet worden seien, sondern regelmäßig mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland erloschen seien. Das BVerwG habe auch geklärt, dass der Gesetzgeber der Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich nicht gehindert gewesen sei, mit dem Zustimmungsgesetz zum Einigungsvertrag das Erlöschen vertraglich vereinbarter Kirchenbaulasten zu bewirken, die bis dahin fortbestanden hätten. Darin liege insbesondere keine verfassungsrechtlich unzulässige Ungleichbehandlung von Kirchengemeinden in den neuen Bundesländern im Vergleich zu Kirchengemeinden in den alten Bundesländern.
Diese Grundsätze gelten nach Ansicht des BVerwG auch in Bezug auf solche gemeindlichen Kirchenbaulasten, die gewohnheitsrechtlich begründet, später von Vertretern der Kommune und der Kirche in einem sogenannten Bauregulativ schriftlich festgehalten und nachfolgend (vor Gründung der DDR) gerichtlich bestätigt worden sind. Denn durch die einvernehmliche Festlegung des Inhalts der Verpflichtung der Gemeinde sei die vormals gewohnheitsrechtlich begründete Kirchenbaulast auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt worden, die sich von einer vertraglichen Vereinbarung der Kirchenbaulast nicht wesentlich unterscheide. Das BVerwG sieht sich mangels durchgreifender Verfahrensrügen der Klägerin insoweit an die tatrichterliche Feststellung des OVG gebunden, die vorliegende gemeindliche Kirchenbaulast sei als „vertraglich begründet“ zu qualifizieren. Soweit sich die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen auch auf solche gemeindlichen Kirchenbaulasten bezögen, die nicht auf Vertrag, sondern ausschließlich auf Gewohnheitsrecht beruhten, seien sie folglich nicht entscheidungserheblich.
Sodann stellt das BVerwG klar, dass auch ohne die Annahme einer vertraglichen Begründung der gemeindlichen Kirchenbaulast kein über die bereits vorliegende Rechtsprechung hinausgehender grundsätzlicher Klärungsbedarf bestünde. Denn auch in dem Fall einer rein gewohnheitsrechtlichen Grundlage wäre letztlich allein maßgeblich, dass es sich bei gemeindlichen Kirchenbaulasten – vorbehaltlich gegenteiliger Feststellungen im konkreten Einzelfall, an denen es hier fehle – typischerweise um isolierte Verbindlichkeiten handle, die nicht in einem sachlichen Zusammenhang mit auf die Gemeinde übergegangenen Vermögenswerten stünden. Derartige Kirchenbaulasten seien aus den in der Rechtsprechung des BVerwG dargelegten Gründen regelmäßig mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland erloschen. Diese Gründe fasst das BVerwG nochmals zusammen:
Mit dem Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht vom 18.01.1957 hätten die früheren Gemeinden der DDR aufgehört, als rechtlich selbstständige Gebietskörperschaften und damit als eigene Rechtssubjekte zu existieren. Selbst wenn den Gemeinden vormals zugeordnete Kirchenbaulasten mit dem Untergang des Zuordnungssubjekts noch nicht endgültig erloschen sein sollten, wären diese Verbindlichkeiten im Fall ihres Fortbestehens jedenfalls auf den Gesamtstaat DDR übergegangen, und zwar unabhängig von der Frage des vertraglichen oder gewohnheitsrechtlichen Entstehungsgrundes.
Die durch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) vom 17.05.1990 als rechtlich selbstständige Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung originär neu errichteten Gemeinden seien mit den früheren, bis 1957 bestehenden Gemeinden rechtlich nicht identisch. Die Kommunalverfassung ordne keine Gesamtrechtsnachfolge an.
Kommunale Kirchenbaulasten aus der Zeit vor Gründung der DDR seien unabhängig von ihrem vertraglichen oder gewohnheitsrechtlichen Entstehungsgrund nicht aufgrund des Gesetzes über das Vermögen der Gemeinden, Städte und Landkreise (Kommunalvermögensgesetz) vom 06.07.1990 im Wege der Einzelrechtsnachfolge auf die 1990 neu errichteten Gemeinden übergegangen. Denn zweckgebundene Ansprüche aus einer gemeindlichen Kirchenbaulast seien keine Vermögenswerte (Aktiva). Vielmehr seien sie unabhängig von ihrem Entstehungsgrund dadurch gekennzeichnet, dass sie einseitig die jeweilige Gemeinde verpflichteten (reine bzw. isolierte Verbindlichkeiten).
Das Kommunalvermögensgesetz weise keine planwidrige Regelungslücke auf. Da der damalige Gesetzgeber nur die Ausstattung der aus dem Gesamtstaat herausgelösten und wieder verselbstständigten Gemeinden, Städte und Landkreise mit bisher volkseigenem Vermögen habe regeln wollen, habe er den Verbleib von Verbindlichkeiten ohne einen sachlichen Zusammenhang mit den von ihm verteilten Vermögenswerten nicht in den Blick nehmen müssen. Ob die Verbindlichkeiten vertraglich oder gewohnheitsrechtlich entstanden seien, sei dabei nicht relevant.
Die Art. 21 und 22 des Einigungsvertrages (EV) und das hierauf bezogene Gesetz über die Feststellung der Zuordnung von ehemals volkseigenem Vermögen (Vermögenszuordnungsgesetz) hätten keine Überleitung vertraglich begründeter Kirchenbaulasten von der DDR auf einen anderen Rechtsträger bewirkt. Aus diesen Vorschriften lasse sich nur herleiten, dass mit den Vermögenswerten solche Verbindlichkeiten übergingen, die in einem sachlichen Zusammenhang mit den übernommenen Vermögenswerten stünden. Sie sähen hingegen keinen Übergang und keine Zuordnung isolierter Verbindlichkeiten vor, die nicht in einem sachlichen Zusammenhang mit übergegangenen Vermögenswerten stünden. Der Einigungsvertrag sehe auch keine Gesamtrechtsnachfolge der Bundesrepublik Deutschland nach der DDR vor. Soweit die Übernahme von Verbindlichkeiten der DDR nicht besonders geregelt sei oder die Verbindlichkeiten nicht mit übernommenen Gegenständen des Aktivvermögens zusammenhingen, seien sie mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland ersatzlos weggefallen. Für die Annahme, eine gemeindliche Kirchenbaulast stehe in einem sachlichen Zusammenhang mit – früher der Kirche gehörenden – Vermögenswerten, die nach den genannten Gesetzen auf die verpflichtete Gemeinde übergegangen seien, fehle es hier an den erforderlichen konkreten Feststellungen.
Als geklärt sieht das BVerwG schließlich auch an, dass der Gesetzgeber der Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich nicht gehindert gewesen sei, mit dem Zustimmungsgesetz zum Einigungsvertrag das Erlöschen vertraglich vereinbarter Kirchenbaulasten zu bewirken, aus denen mangels anderweitiger Überleitung bis dahin noch die DDR verpflichtet war.
Die Regelungen des Einigungsvertragsgesetzes könnten nicht an der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG oder an der Garantie des Kirchenguts in Art. 140 GG i.V.m. Art. 138 Abs. 2 WRV gemessen werden, soweit sie fortbestehende Kirchenbaulasten vom Übergang auf einen anderen Rechtsträger ausnähmen und dadurch erlöschen ließen. Auch aus dem Rechtsstaatsprinzip folge keine Verpflichtung, die von der DDR hinterlassenen Verbindlichkeiten in vollem Umfang auf einen neuen Rechtsträger überzuleiten. Diese Grundsätze der Rechtsprechung seien nicht auf vertraglich vereinbarte Kirchenbaulasten beschränkt. Ausschlaggebend sei, dass der Gesetzgeber des Einigungsvertrages dafür habe sorgen müssen, dass die effektive Wahrnehmung der Aufgaben der auf dem Gebiet der DDR neu entstandenen Träger öffentlicher Verwaltung nicht deshalb am Fehlen finanzieller Mittel scheiterte, weil sie im großen Umfang mit Altverbindlichkeiten belastet wurden. Deshalb habe er grundsätzlich auch Verbindlichkeiten der DDR aus der Zeit vor ihrer Gründung ohne Rechtsnachfolger lassen und dadurch ihr Erlöschen herbeiführen dürfen.
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) sei ebenfalls zu verneinen. Dass der Einigungsvertrag Gläubiger einer isolierten Verbindlichkeit anders als Gläubiger einer Verbindlichkeit behandle, die in sachlichem Zusammenhang mit einem Vermögenswert stehe, der auf einen anderen Rechtsträger übergehe, sei unabhängig von dem vertraglichen oder gewohnheitsrechtlichen Entstehungsgrund der Verbindlichkeit sachlich gerechtfertigt. Die Kirchengemeinden im alten Bundesgebiet kämen nicht als Vergleichsgruppe in Betracht, da sie nicht von einer Umbruchssituation betroffen gewesen seien, bei der der Umfang der Überleitung von Rechten in die neuen Verhältnisse habe geregelt werden müssen. Unabhängig davon hätten zwischen Kirchengemeinden in den neuen Bundesländern und solchen in den alten Bundesländern wegen des massiven Rückgangs der Zahl der Kirchenmitglieder auf dem Gebiet der DDR sachliche Unterschiede von solchem Gewicht bestanden, die es rechtfertigten, von einer Überleitung vertraglicher Kirchenbaulasten auf die neu errichteten Gemeinden abzusehen. Auch in diesem Zusammenhang sei die Frage des vertraglichen oder gewohnheitsrechtlichen Entstehungsgrundes der gemeindlichen Kirchenbaulasten nicht relevant.
Kontext der Entscheidung
Die Entscheidung betrifft die besondere Situation in den neuen Bundesländern, die durch das Fehlen einer durchgehenden Kontinuität von den Gemeinden vor Gründung der DDR zu den heute dort bestehenden Gemeinden gekennzeichnet ist. Den verfassungsrechtlich fundierten Schutz gemeindlicher Kirchenbaulasten in den alten Bundesländern stellt sie nicht in Frage (vgl. bereits Neumann, jurisPR-BVerwG 6/2009 Anm. 3 unter D.). Für diese gilt nach der Rechtsprechung des BVerwG Folgendes:
Nach Art. 140 GG i.V. mit Art. 138 Abs. 1 Satz 1 WRV werden die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür hatte nach Art. 138 Abs. 1 Satz 2 WRV zunächst das Reich und hat jetzt der Bund aufzustellen. Hieraus hat das BVerwG gefolgert, dass die Weimarer Reichsverfassung zwar auch anstrebte, die finanziellen Beziehungen zwischen Staat und Kirche zu entflechten, insoweit aber Leistungen an die Kirchen nicht untersagte, sondern die vorhandenen Ansprüche anerkannte und damit ihre weitere Erfüllung garantierte (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11/08 Rn. 18 - NVwZ-RR 2009, 590).
Art. 138 Abs. 1 WRV bezieht sich allerdings nicht auf die gemeindlichen Kirchenbaulasten, gleichgültig auf welchem Titel sie beruhen (BVerwG, Urt. v. 03.11.1967 - VII C 68.66 - BVerwGE 28, 179, 183; BVerwG, Urt. v. 23.04.1971 - VII C 4.70 - BVerwGE 38, 76, 79). Jedoch fallen die Rechte einer Kirche aus einer gemeindlichen Kirchenbaulast unter den Schutz der Kirchengutsgarantie aus Art. 140 GG, Art. 138 Abs. 2 WRV. Nach Art. 138 Abs. 2 WRV werden das Eigentum und andere Rechte der Religionsgesellschaften und religiösen Vereine an ihren für Kultus-, Unterrichts- und Wohltätigkeitszwecke bestimmten Anstalten, Stiftungen und sonstigen Vermögen gewährleistet. Ansprüche aus gemeindlichen Kirchenbaulasten gehören zu dem sonstigen Vermögen, das für Kultuszwecke bestimmt ist. Art. 138 Abs. 2 WRV erfasst nicht nur die Kultusgegenstände selbst, sondern auch das für Kultuszwecke bestimmte Vermögen. Dazu gehören zweckgebundene Ansprüche, die der Erhaltung von Kirchen als einem dem Kultus bestimmten Gebäude dienen. Der Verfassungsgeber der Weimarer Reichsverfassung hat zwar überkommene gemeindliche Kirchenbaulasten in Art. 138 Abs. 2 WRV nicht eigens erwähnt. Da sich aber, wie Art. 138 Abs. 1 WRV zeigt, der Weimarer Reichsverfassung kein generelles Verbot finanzieller Leistungen der öffentlichen Hand an die Kirchen entnehmen lässt, erfasst Art. 138 Abs. 2 WRV die bei seinem Inkrafttreten bestehenden vermögensrechtlichen Ansprüche und garantiert diese (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11/08 Rn. 19 - NVwZ-RR 2009, 590).
Das BVerwG hat ferner entschieden, dass die Erfüllung überkommener gemeindlicher Kirchenbaulasten mit den Grundsätzen der weltanschaulichen und religiösen Neutralität des Staates sowie dem Grundsatz der Parität, d.h. dem Anspruch der Bekenntnisse auf gleiche Behandlung, vereinbar ist (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11/08 Rn. 21 ff. - NVwZ-RR 2009, 590).
Durch den Schutz der Kirchengutsgarantie des Art. 140 GG, Art. 138 Abs. 2 WRV werden kommunale Kirchenbaulasten allerdings nicht schlechthin vor den Rechtsfolgen bewahrt, welche die Rechtsordnung auch sonst an eine grundlegende Veränderung der Verhältnisse knüpft, auf denen ein Recht beruht. So können kommunale Kirchenbaulasten, die auf Gewohnheitsrecht beruhen, wegen grundsätzlicher Veränderung der Verhältnisse untergehen, und vertraglich begründete kommunale Kirchenbaulasten bei einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse grundsätzlich der Anpassung an wesentlich veränderte Verhältnisse (§ 60 VwVfG) unterliegen (BVerwG, Urt. v. 05.02.2009 - 7 C 11/08 Rn. 30 - NVwZ-RR 2009, 590).
