Anmerkung zu:BVerwG 1. Senat, EUGH-Vorlage vom 14.05.2019 - 1 C 5/18
Autor:Prof. Dr. Uwe-Dietmar Berlit, Vors. RiBVerwG
Erscheinungsdatum:16.09.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 4 AsylVfG 1992, § 29 AsylVfG 1992, § 27 AsylVfG 1992, § 3 AsylVfG 1992, EURL 95/2011, EURL 32/2013
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 19/2019 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Berlit, jurisPR-BVerwG 19/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

EuGH-Vorlage zu den Voraussetzungen des ipso facto-Flüchtlingsschutzes für staatenlose Palästinenser aus Syrien



Orientierungssätze zur Anmerkung

Vorlagefragen an den Gerichtshof der Europäischen Union
1. Ist für die Beurteilung der Frage, ob i.S.d. Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU einem staatenlosen Palästinenser Schutz oder Beistand des UNRWA nicht länger gewährt wird, in räumlicher Hinsicht allein auf das jeweilige Operationsgebiet (Gazastreifen, Jordanien, Libanon, Syrien, Westjordanland), in dem der Staatenlose bei Verlassen des Mandatsgebietes des UNRWA seinen tatsächlichen Aufenthalt hatte (hier: Syrien), oder ist auch auf weitere dem Mandatsgebiet des UNRWA angehörende Operationsgebiete abzustellen?
2. Soweit nicht allein auf das Operationsgebiet bei Verlassen abzustellen ist: Ist stets und unabhängig von weiteren Voraussetzungen auf alle Operationsgebiete des Mandatsgebietes abzustellen? Wenn nein: Sind weitere Operationsgebiete nur dann zu berücksichtigen, wenn der Staatenlose zu diesem Operationsgebiet einen substantiellen (territorialen) Bezug hatte? Ist für einen solchen Bezug ein - bei Verlassen bestehender oder vormaliger - gewöhnlicher Aufenthalt erforderlich? Sind weitere Umstände für die Prüfung eines substantiellen (territorialen) Bezuges zu berücksichtigen? Wenn ja: Welche? Kommt es darauf an, ob dem Staatenlosen im Zeitpunkt des Verlassens des UNRWA-Mandatsgebietes eine Einreise in das maßgebliche Operationsgebiet möglich und zumutbar ist?
3. Genießt ein Staatenloser, der das Mandatsgebiet des UNRWA verlässt, weil er sich in dem Operationsgebiet seines tatsächlichen Aufenthalts in einer sehr unsicheren persönlichen Lage befindet und es dem UNRWA dort unmöglich ist, ihm Schutz oder Beistand zu gewähren, auch dann i.S.d. Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU ipso facto den Schutz der Richtlinie, wenn er sich zuvor in dieses Operationsgebiet begeben hat, ohne sich in dem Operationsgebiet seines vorherigen Aufenthalts in einer sehr unsicheren persönlichen Lage befunden zu haben und ohne nach den Verhältnissen im Zeitpunkt des Übertritts damit rechnen zu können, in dem Operationsgebiet, in welches er sich begibt, durch das UNRWA Schutz oder Beistand zu erfahren und in absehbarer Zeit in das Operationsgebiet seines bisherigen Aufenthalts zurückkehren zu können?
4. Ist für die Beurteilung der Frage, ob einem Staatenlosen die Eigenschaft als ipso facto-Flüchtling deshalb nicht zuzuerkennen ist, weil die Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU nach dem Verlassen des Mandatsgebiets des UNRWA weggefallen sind, allein auf das Operationsgebiet des letzten gewöhnlichen Aufenthalts abzustellen? Wenn nein: Sind zusätzlich spiegelbildlich die Gebiete zu berücksichtigen, auf die nach Nr. 2 für den Zeitpunkt des Verlassens abzustellen ist? Wenn nein: Nach welchen Kriterien sind die Gebiete zu bestimmen, die im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag zu berücksichtigen sind? Setzt der Wegfall der Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU die Bereitschaft der (staatlichen oder quasistaatlichen) Stellen im maßgeblichen Operationsgebiet voraus, den Staatenlosen (wieder) aufzunehmen?
5. Für den Fall, dass im Zusammenhang mit dem Vorliegen oder dem Wegfall der Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU das Operationsgebiet des (letzten) gewöhnlichen Aufenthalts von Bedeutung ist: Welche Kriterien sind für die Begründung eines gewöhnlichen Aufenthalts maßgeblich? Ist ein rechtmäßiger, vom Aufenthaltsstaat genehmigter Aufenthalt erforderlich? Wenn nein: Bedarf es zumindest der bewussten Hinnahme des Aufenthalts des betroffenen Staatenlosen durch die verantwortlichen Stellen des Operationsgebiets? Wenn insoweit ja: Muss den verantwortlichen Stellen die Anwesenheit des einzelnen Staatenlosen konkret bekannt sein oder reicht die bewusste Hinnahme des Aufenthalts als Mitglied einer größeren Personengruppe aus? Wenn nein: Reicht allein ein längerer tatsächlicher Aufenthalt aus?



A.
Problemstellung
Unter welchen Voraussetzungen wird staatenlosen Palästinensern aus Syrien aus ihnen nicht zuzurechnenden Gründen nicht mehr der Schutz oder Beistand der United Nations Relief and Work Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) gewährt und ist ihnen der ipso facto-Schutz nach § 3 Abs. 3 AsylG zu gewähren?


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger ist 1991 in Damaskus (Syrien) geboren und staatenloser Palästinenser. Von Oktober 2013 bis zum 20.11.2015 hat er im Libanon Gelegenheitsarbeiten verrichtet. Da er dort keine Aufenthaltsberechtigung erhalten habe und die libanesischen Sicherheitskräfte begonnen hätten, „sie“ nach Syrien zurückzuschieben, sei er nach Syrien zurückgekehrt. Nach einem kurzen Zwischenaufenthalt in einem Ort in der Nähe von Damaskus, in dem auch seine Eltern und seine Schwester lebten, sei er ausgereist und auf dem Landweg im Dezember 2015 in das Bundesgebiet eingereist. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) erkannte dem Kläger den subsidiären Schutzstatus zu, lehnt aber seine Anerkennung als Flüchtling ab. Das Berufungsgericht bestätigte die erstinstanzliche Feststellung des Flüchtlingsstatus. Der Kläger sei als staatenloser palästinensischer Volkszugehöriger Flüchtling i.S.d. § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylG. Der Schutz des UNRWA habe sich auf den Kläger erstreckt. Dieser unterfalle auch nicht dem Ausschlussgrund der fehlenden Schutzbedürftigkeit, da für ihn der Schutz durch den UNRWA aus Gründen weggefallen sei, die von seinem Willen unabhängig gewesen seien. Er habe sich bei seiner Ausreise aus Syrien in einer sehr unsicheren persönlichen Lage befunden. Seine Ausreise sei aufgrund von seinem Willen unabhängiger Zwänge nicht als freiwillig anzusehen. Dies indiziere die ihm gegenüber erfolgte Zuerkennung subsidiären Schutzes. Ihm habe im Zeitpunkt seiner Ausreise auch keine Möglichkeit offengestanden, den Schutz des UNRWA in anderen Teilen des Einsatzgebiets in Anspruch zu nehmen. Jordanien und der Libanon hätten bereits vor der Ausreise des Klägers aus Syrien ihre Grenzen für dort aufhältige palästinensische Flüchtlinge geschlossen. Das BAMF führte zur Begründung seiner Revision u.a. aus, es bedürfe der Klärung, ob eine Anwendung des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU (bzw. des § 3 Abs. 3 AsylG) für den Fall ausscheide, dass sich ein unter dem Schutz oder Beistand des UNRWA stehender staatenloser Palästinenser längerfristig in einem anderen Operationsgebiet der UNRWA als demjenigen aufhalte, in dem er vormals Leistungen des Hilfswerks bezogen habe, und sich in dem Operationsgebiet seines nunmehrigen Aufenthalts nicht um den Schutz oder Beistand des UNRWA bemühe.
Das BVerwG hat den Rechtsstreit ausgesetzt und dem EuGH eine Reihe von Fragen zur Auslegung des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 RL 2011/95/EU vorgelegt. Sie beziehen sich u.a. auf die Frage, auf welche Territorien für die Beurteilung der Frage, ob einem staatenlosen Palästinenser Schutz oder Beistand des UNRWA nicht länger gewährt wird, in räumlicher Hinsicht abzustellen ist (allein auf das jeweilige Operationsgebiet [Gazastreifen, Jordanien, Libanon, Syrien, Westjordanland], in dem der Staatenlose bei Verlassen des Mandatsgebietes des UNRWA seinen tatsächlichen Aufenthalt hatte [hier: Syrien], oder auch auf weitere dem Mandatsgebiet des UNRWA angehörende Operationsgebiete), ob es hierfür darauf ankommt, ob der Schutzsuchende zu diesem Operationsgebiet einen substantiellen (territorialen) Bezug hatte, welche Gründe für das Verlassen dieses Operationsgebietes maßgeblich waren und ob er dorthin zurückkehren kann, ob es erheblich ist, in welchen Operationsgebieten außerhalb Syriens er einen gewöhnlichen Aufenthalt begründet hatte (und nach welchen Grundsätzen die Begründung zu beurteilen ist).


C.
Kontext der Entscheidung
Im Nahen Osten und auch in Syrien leben zahlreiche Personen palästinensischer Herkunft, die unter dem Schutz von UNRWA stehen. Syrien ist nur eines der Einsatzgebiete von UNRWA. Dort hat der Bürgerkrieg die Fähigkeit dieser Organisation, diesen Personen wirksame Unterstützung zu gewähren, zwar nicht (vollständig) aufgehoben, aber doch zeitweilig und/oder regional erheblich eingeschränkt. Damit wird klärungsbedürftig, ob/unter welchen Voraussetzungen den in das Unionsgebiet gelangten Menschen, die unter dem Schutz von UNRWA gestanden haben, auch ohne den Nachweis einer Verfolgung nach § 3 Abs. 1 AsylG „ipso facto“ Flüchtlingsschutz zu gewähren ist, soweit keine Ausschlussgründe (§ 3 Abs. 2 AsylG) vorliegen.
Der EuGH (Urt. v. 25.07.2018 - C-585/16 „Alheto“) hatte 2018 seine bisherige Rechtsprechung (EuGH, Urt. v. 17.06.2010 - C-31/09 „Bolbol“) zu dem aus Art. 1 F GFK übernommenen Ausschlussgrund und seiner Rückausnahme (Art. 12 Abs. 1 Buchst. a) RL 2011/95/EU) fortentwickelt. Für den ersten Asylstaat (Art. 35 RL 2013/32/EU) geht er bei einer bei UNRWA registrierten Person von einem ausreichenden Schutz aus, wenn der wiederaufnahmebereite Staat des UNRWA-Mandatsgebietes den Schutz oder Beistand des UNRWA anerkennt und dem Grundsatz der Nicht-Zurückweisung zustimmt, so dass sich der Betroffene in seinem Hoheitsgebiet in Sicherheit und unter menschenwürdigen Lebensbedingungen so lange aufhalten kann, wie es die im Gebiet des gewöhnlichen Aufenthalts bestehenden Gefahren erfordern. Ob einer Person im Einsatzgebiet hinreichender Schutz gewährt wird, hängt hiernach u.a. davon ab, ob ihr tatsächlich Schutz oder Beistand gewährt wird, so dass sie sich dort in Sicherheit und unter menschenwürdigen Lebensbedingungen aufhalten kann; dann war sie nicht aufgrund von Umständen, die von ihrem Willen unabhängig sind, gezwungen, das Einsatzgebiet des UNRWA zu verlassen. Damit war die bisherige Rechtsprechung des BVerwG zum ipso facto-Schutz (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 02.06.1992 - 1 C 14/90; BVerwG, Urt. v. 21.01.1992 - 1 C 17/90 und 1 C 21/87; BVerwG, Urt. v. 04.06.1991 - 1 C 42/88; BVerwG, Beschl. v. 08.10.1974 - I B 29.73) in wesentlichen Aspekten überholt. Unverändert ist aber, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen des ipso facto-Schutzes nicht noch zusätzlich zu prüfen ist, ob der Schutzsuchende nach den Grundsätzen des § 3 Abs. 1 und 2 AsylG einer (individuell) flüchtlingsrelevanten Verfolgung ausgesetzt war oder ihm eine solche Verfolgung droht.
Bei einer Direktausreise aus Syrien wurde obergerichtlich in ständiger Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Saarlouis, Urt. v. 21.09.2017 - 2 A 447/17; OVG Saarlouis, Urt. v. 18.12.2017 - 2 A 541/17; zuletzt etwa OVG Saarlouis, Urt. v. 16.05.2018 - 1 A 679/17; s.a. VG Schwerin, Urt. v. 02.08.2018 - 3 A 1870/16 As SN; OVG Weimar, Urt. v. 15.06.2018 - 3 KO 167/18; VGH Kassel, Beschl. v. 30.07.2018 - 3 A 582/17.A) davon ausgegangen, dass jedenfalls bei UNRWA registrierte palästinensische Volkszugehörige nach § 3 Abs. 3 Satz 2 AsylG als Flüchtlinge anzuerkennen sind, wenn sie Syrien infolge der Zerstörung ihres Flüchtlingslagers durch das Bürgerkriegsgeschehen verlassen haben, weil diese Umstände nicht von ihnen kontrolliert werden konnten und ihnen im Zeitpunkt ihrer Ausreise keine Möglichkeit offenstand, in anderen Teilen des Mandatsgebietes der UNRWA Schutz zu finden. Zum Nachweis einer tatsächlichen Inanspruchnahme des Schutzes oder Beistandes genügt dabei, wenn der Betroffene von UNRWA förmlich registriert ist. Für die geographische Abgrenzung des maßgeblichen Einsatzgebietes wurde nicht auf das gesamte Mandatsgebiet der UNRWA, sondern auf das Gebiet des gewöhnlichen Aufenthalts des Betroffenen (hier: UNRWA-Operationsgebiet [Syrien]) abgestellt. Der Zuerkennung subsidiären Schutzes (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AsylG) wegen der festgestellten Bürgerkriegssituation wurde eine Indiz- bzw. Vermutungswirkung dafür beigemessen, dass die UNRWA in einem davon betroffenen Einsatzgebiet tatsächlich effektiven Schutz und Beistand nicht – länger – gewähren kann. Ende 2018 hatte das Bundesamt in einem „Leitverfahren“ im Termin die hiergegen gerichtete Revision zurückgenommen, soweit es nicht palästinensische Flüchtlinge aus Syrien betraf, die sich vor der Einreise in das EU-Gebiet über einen längeren Zeitraum erlaubt in einem anderen UNRWA-Einsatzgebiet als Syrien oder in einem Drittstaat (z.B. Türkei) aufgehalten hatten, nachdem das BVerwG zu erkennen gegeben hatte, dass es im dogmatischen Ansatz den Obergerichten folgen werde.
Komplizierter wird es, wenn ein aus Syrien stammender Schutzsuchender sich vor der Einreise in das EU-Gebiet längere Zeit außerhalb Syriens und des UNRWA-Mandatsgebiets aufgehalten hat. Neben Fragen des gewöhnlichen Aufenthalts stellt sich die damit verbundene Frage, ob der Asylantrag nach § 29 Abs. 1 Nr. 4 AsylG unzulässig ist, wenn/weil ein Staat, der kein Mitgliedstaat der Europäischen Union und bereit ist, den Ausländer wieder aufzunehmen, als sonstiger Drittstaat gemäß § 27 AsylG betrachtet wird (dazu BVerwG, Urt. v. 25.04.2019 - 1 C 28/18); denn der ipso facto-Schutz des § 3 Abs. 3 AsylG greift auch bei staatenlosen Palästinensern jedenfalls dann nicht mehr, wenn dieser zuvor einen gewöhnlichen Aufenthalt in einem Drittstaat außerhalb des Tätigkeitsbereichs der UNRWA begründet hatte, weil für diesen Personenkreis für die Verfolgung statt auf den Herkunftsstaat auf den Staat des (letzten) gewöhnlichen Aufenthalts abzustellen ist. Weiterhin ist zu klären, wann der UNRWA-Schutz bei einem durch UNRWA registrierten staatenlosen Palästinenser, der einen Asylantrag in der EU gestellt hat, ohne dessen Zutun entfallen ist. Von einem (vom Willen des Betroffenen unabhängigen) Wegfall des Beistands bzw. Schutzes durch UNRWA ist ungeachtet einer fortdauernden Tätigkeit dieser Organisation auszugehen, wenn/weil es dem Betroffenen – etwa bürgerkriegsbedingt – nicht möglich ist, sich in Sicherheit und unter menschenwürdigen Lebensbedingungen in dem maßgeblichen UNRWA-Gebiet aufzuhalten. Das Problem ist, dass UNRWA in mehreren Operationsgebieten des sich auf verschiedene Staaten beziehende Mandatsgebiet der UNRWA tätig ist, selbst aber nicht autonom über den Zugang zu diesen Staaten entscheiden kann, die Fähigkeiten dieser Organisation zu Schutz und Beistand regional unterschiedlich sind und die staatenlosen Palästinenser teilweise zwischen den verschiedenen Operationsgebieten wechseln, ohne dass allein aus dem UNRWA-Schutz auch ein (halbwegs) gesichertes Aufenthaltsrecht folgte. Damit (indirekt) verbunden ist auch die Frage, ob/unter welchen Voraussetzungen staatenlose Palästinenser auf andere Operationsgebiete verwiesen werden können, wenn sie am (aktuellen oder vormaligen) Ort des tatsächlichen Aufenthalts nicht mehr hinreichend geschützt sind. Zumindest in Fällen, in denen der staatenlose Palästinenser bis zur Einreise in das EU-Gebiet sich nicht durchgängig in einem bestimmten Operationsgebiet (hier: Syrien) aufgehalten hatte, stellen sich dann die dem EuGH vorgelegten Auslegungsfragen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die (wohl) weit überwiegende Zahl der (direkt) aus Syrien stammenden staatenlosen Palästinenser wird von der Vorlage nicht berührt. In der Praxis wurden sie – bei fortbestehender Bürgerkriegssituation in Syrien und entsprechenden Gefährdungslagen – zuletzt als Flüchtlinge anerkannt; zumindest hat das BAMF von Rechtsmitteln gegen entsprechende erstinstanzliche Verurteilungen (regelmäßig) abgesehen. Bei solchen staatenlosen Palästinensern, die mehr oder minder intensiven Gebietskontakt zu nichtsyrischen Operationsgebieten der UNRWA hatten, wird es bis zu der Klärung durch den EuGH dabei bleiben, dass zumindest das BAMF ihnen keinen ipso facto-Schutz gewähren wird.



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