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Autoren:Dr. Daniel Travers, RA und FA für Strafrecht,
Anna Albers, Rechtsreferendarin
Erscheinungsdatum:27.08.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 143 GVG, § 2 EUStAG, EURL 2017/1371, EURL 64/2010, EUV 2017/1939, 12016E086
Fundstelle:jurisPR-Compl 4/2021 Anm. 4
Herausgeber:Prof. Dr. Norbert Nolte, RA
Zitiervorschlag:Travers/Albers, jurisPR-Compl 4/2021 Anm. 4 Zitiervorschlag

Die Europäische Staatsanwaltschaft

A. Einleitung

Das Kriminalstrafrecht und insbesondere die Strafverfolgung gehörten einst zu den Gebieten, die als nationale Angelegenheiten angesehen wurden. In Europa zeichnet sich indes schon seit längerem eine Europäisierung des Strafrechts ab,1 die zum 01.06.2021 einen bedeutenden Meilenstein überschritten hat: Nach mehr als 25 Jahren Planung, Vorbereitung und zahlreichen Verzögerungen hat die Europäische Staatsanwaltschaft („EUStA“ bzw. engl. European Public Prosecutor´s OfficeEPPO) ihre Arbeit aufgenommen. Sie ist die weltweit erste supranationale Staatsanwaltschaft.

Inzwischen beteiligen sich 22 EU-Mitgliedstaaten an dem Projekt mit Sitz in Luxemburg, um Straftaten zulasten des EU-Haushalts zu bekämpfen (vgl. Art. 4 EUStA-VO2). Die Aufgabe der neuen Behörde wird die Kombination europäischer und nationaler Strafverfolgungsbemühungen sein.

Die EUStA ist für die Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig (Art. 22 EUStA-VO i.V.m. Art. 86 Abs. 1, 2 AEUV). Die konkrete sachliche Zuständigkeit ergibt sich hierbei aus der sog. PIF-Richtlinie3 und umfasst insbesondere Delikte wie schwere Mehrwertsteuerhinterziehung mit Schäden in Höhe von mindestens 10 Mio. Euro. Aber auch Betrugs- oder Korruptionstaten, die die finanziellen Interessen der EU beeinträchtigen, fallen in den Zuständigkeitsbereich der EUStA. Neben organisierter Kriminalität und Geldwäsche sind auch alle weiteren Delikte, die in direktem Zusammenhang mit den ausdrücklich aufgeführten stehen, erfasst.

Die EUStA wird wie nationale Staatsanwaltschaften ermitteln, Anklage erheben und Fälle vor nationalen Gerichten verhandeln, ohne hierbei durch Ländergrenzen beschränkt zu sein. Der Strafausspruch erfolgt durch die nationalen Gerichte, eine eigene unmittelbare Strafgewalt hat die EU nach wie vor nicht.

B. Hintergrund

I. Mehrwertsteuerhinterziehung in der EU

Ausgangspunkt für die Idee einer gemeinsamen Staatsanwaltschaft war zum einen das Ausmaß des durch die „PIF-Straftaten“ herbeigeführten finanziellen Schadens bei der EU und ihren Mitgliedstaaten. Einen der größten Schäden macht hierbei grenzüberschreitende Mehrwertsteuerhinterziehung aus, die im Jahr 2018 einen Schaden von 140 Mrd. Euro verursacht haben soll. Aufgrund der Covid-19-Pandemie und der daraus resultierenden Hilfspakete in nie dagewesenem Ausmaß erwartet die EU-Kommission für 2020 noch weitaus höhere Schäden durch Wirtschafts- und Steuerstraftaten.4

II. Probleme der nationalen Strafverfolgung

Eine der häufigsten Erscheinungsformen der Mehrwertsteuerhinterziehung ist das sog. „Umsatzsteuerkarussell“ (engl. Missing Trader Intra-Community Fraud). Die Komplexität dieser Taten stellt die nationalen Strafverfolgungsbehörden regelmäßig vor Schwierigkeiten. Umsatzsteuerkarusselle können mitunter für nationale Staatsanwaltschaften nur schwer zu erkennen sein, da bis auf den sog. „Missing Trader“ alle Beteiligten ihren steuerlichen Pflichten nachkommen. Aufgrund des grenzüberschreitenden Sachverhalts (und in der Praxis mitunter der Vielzahl an involvierten Mitgliedstaaten) kommt es immer wieder vor, dass entsprechende Handlungen nicht erkannt und strafrechtlich verfolgt werden.

Die bei der Verfolgung von Umsatzsteuerkarussellen erforderliche Kooperation der Mitgliedstaaten verlief bisher nicht immer erfolgreich, was mitunter daran festgemacht wird, dass die nationalen Strafverfolgungsbehörden nicht ausreichende Kapazitäten für die Verfolgung von Straftaten vorhielten, die das Budget der EU betreffen. Zum anderen ist das Strafverfolgungsinteresse und das Know-how der Verfolgungsbehörden bei der Aufklärung komplexer Wirtschaftsstraftaten in der EU unterschiedlich stark ausgeprägt.

Der EU selbst standen vor Errichtung der EUStA nur eingeschränkte Instrumente zur effektiven eigenen Bekämpfung von Straftaten gegen EU-Vermögen zur Verfügung. Zwar hatte die EU mit den Institutionen OLAF (European Anti-Fraud Office), Europol (European Police Office) und Eurojust (European Union Agency for Criminal Justice Cooperation) Straftaten zulasten ihres Haushalts stets im Blick. Deren Kompetenz erstreckt sich jedoch nur auf die Sammlung von Wissen sowie die Entwicklung neuer Verhinderungsstrategien. Strafrechtliche Ermittlungen oder gar die Durchführung von Strafverfolgungsmaßnahmen gehören nicht zu ihrem Kompetenzbereich. Die EU musste bisher darauf setzen, dass ihre gewonnenen Erkenntnisse zu nationalen Ermittlungen in den Mitgliedstaaten führten.

Diese, durch die Kommission als unzureichend wahrgenommene Situation soll nun mit der EUStA durch Überwindung der Ländergrenzen und zentrale Koordination der Ermittlungen verbessert werden.

C. Die Europäische Staatsanwaltschaft

I. Rechtliche Grundlagen

Die ursprünglich fehlende Rechtsetzungskompetenz der EU zur Errichtung einer EUStA wurde im Rahmen des Lissabon-Vertrags5 durch Normierung der Rechtsgrundlage in Art. 86 AEUV geschaffen. Die EUStA-VO wurde im besonderen Gesetzgebungsverfahren der sog. Verstärkten Zusammenarbeit von 20 Mitgliedstaaten nach Art. 86 Abs. 1 AEUV vom Rat beschlossen.

In Deutschland bildet das im Juli 2020 vom Bundestag beschlossene EUStAG6 als Ausführung der EUStA-VO die rechtliche Grundlage für die Kooperation mit der Luxemburger Behörde. Durch Normierung im GVG und der StPO wurde die Position der EUStA in die Organisation der deutschen Staatsanwaltschaften integriert. Die sachliche Zuständigkeit ergibt sich dabei aus dem Umsetzungsakt der PIF-Richtlinie, und die örtliche Zuständigkeit erstreckt sich nach § 143 Abs. 6 GVG auf das gesamte Bundesgebiet.

II. Aufbau und Arbeitsweise der EUStA

Geleitet wird die EUStA von der ersten Europäischen Generalstaatsanwältin (engl. European Chief Prosecutor), Laura Kövesi, die zuvor an der Spitze der rumänischen Korruptionsbekämpfungsbehörde stand. Die EUStA ist zweistufig aufgebaut (Art. 8 Abs. 1, 2 EUStA-VO). Zur zentralen Ebene gehören neben Kövesi 22 Europäische Staatsanwälte, einer je teilnehmendem Land. Für Deutschland sitzt Rostocks Oberstaatsanwalt Andrés Ritter, der zugleich einer der beiden Stellvertreter Kövesis ist, im Kollegium der EUStA (engl. College of Prosecutors, Art. 9 EUStA-VO).

Während die zentrale Ebene die Organisation und Überwachung übernimmt, findet die eigentliche Strafverfolgung auf dezentraler Ebene durch die sog. „Delegierten Europäischen Staatsanwälte“ statt. 140 Delegierte Europäische Staatsanwälte ermitteln in den Mitgliedstaaten. Sie leiten die Ermittlungen und erheben Anklage. Bislang wurden jedoch lediglich 89 Delegierte durch die Mitgliedstaaten ernannt. Ständige Kammern, bestehend aus je drei Mitgliedern, stellen die Verbindung zur zentralen Ebene her und organisieren die Operationen (Art. 10 EUStA-VO).

Um eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten, arbeitet die EUStA eng mit anderen europäischen Behörden wie OLAF oder Europol zusammen. Auch durch deren Mitteilungen kann der nach Art. 26 Abs. 4 EUStA-VO zuständige Delegierte Europäische Staatsanwalt entsprechende Ermittlungen einleiten.

Der Verfahrensablauf richtet sich dabei, bis auf wenige Ausnahmen, nach dem nationalen Prozessrecht des Mitgliedstaats, in dem ermittelt wird (§ 2 EUStAG). Soweit bereits eine nationale Strafverfolgungsbehörde wegen der Tat Ermittlungen aufgenommen hat, kann die EUStA den Fall im Rahmen ihres Evokationsrechts an sich ziehen (Art. 27 EUStA-VO). Grenzüberschreitende Ermittlungsmaßnahmen in einem anderen teilnehmenden Mitgliedstaat können nur durch den dort zuständigen Delegierten Europäischen Staatsanwalt vorgenommen werden. Der ursprünglich für die Verfolgung zuständige Delegierte Europäische Staatsanwalt weist dem Delegierten Europäischen Staatsanwalt des Zielstaates die Ermittlungen zu, wenn die Maßnahmen nach dem Prozessrecht des verfolgenden Staates möglich sind („ob“). Der die Zuweisung erhaltende Delegierte Europäische Staatsanwalt prüft sodann, „wie“ die Maßnahmen nach dem nationalen Prozessrecht seines nun ermittelnden Staates durchzuführen sind.

Sind die Ermittlungen abgeschlossen, berichtet der Delegierte Europäische Staatsanwalt an den für ihn zuständigen Europäischen Staatsanwalt, dessen zuständige Ständige Kammer sodann über das weitere Vorgehen entscheidet. Das Beschlussergebnis kann eine Verweisung an eine zuständige nationale Behörde, eine Verfahrenseinstellung oder die Anklageerhebung vor einem nationalen Gericht sein.

III. Herausforderungen

Die EUStA arbeitet nach der rechtlichen Grundkonzeption völlig unabhängig von nationalen Behörden. So dürfen Weisungen von außenstehenden Personen, Institutionen oder Mitgliedstaaten weder eingeholt noch entgegengenommen werden (Art. 6 Abs. 1 EUStA-VO). Dennoch erfolgt die Ernennung der Delegierten Europäischen Staatsanwälte durch die nationalen Regierungen, so dass ein gewisser Einfluss der Mitgliedstaaten möglich bleibt.

Strafverfolgungsmaßnahmen der EUStA können durch nationale Gerichte überprüft werden (Art. 42 Abs. 1 EUStA-VO), und auch der EUGH kann im Rahmen der Vorabentscheidung über Auslegung oder Gültigkeit der Vorschriften der EUStA-VO entscheiden (Art. 42 Abs. 2 EUStA-VO). Es bleibt abzuwarten, wie die EUStA mit der Herausforderung umgehen wird, in grenzüberschreitenden Strafverfahren mit den unterschiedlichen Vorgaben der Justiz der einzelnen Mitgliedstaaten umzugehen. Es ist vorherzusehen, dass sich schwierige Praxisfragen stellen werden, etwa wenn die EUStA in einer Jurisdiktion auf bestimmte Beweismittel zugreifen darf, die in einer anderen Jurisdiktion einem Beweisverwertungsverbot unterlägen.

Da sich fünf EU-Mitgliedstaaten nicht an der neuen Strafverfolgungsbehörde beteiligen (Polen, Ungarn, Irland, Dänemark und Schweden), ist zudem nicht das Ziel erreicht worden, EU-weit eine einheitliche Verfolgungsbehörde für Wirtschaftsstraftaten gegen EU-Finanzmittel zu schaffen.

D. Auswirkungen für die Praxis

Die EUStA ermittelt bereits in 1.200 Fällen, die einen möglichen Schaden in Höhe von 4 Mrd. Euro verursacht haben sollen. Der erste Fall soll ein in Verdacht stehendes „Umsatzsteuerkarussell“ aus Deutschland sein.

Eine große Herausforderung dürfte für den Anfang die Überprüfung der im Rahmen des coronabedingten Aufbauprogramms „NextGenerationEU“ verwendeten Mittel sein. Auch der Missbrauch von Corona-Hilfen ist von der Zuständigkeit der EUStA erfasst. Die EU zahlte den Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang 750 Mrd. Euro aus.

Systematische Mehrwertsteuerhinterziehung im Rahmen von Umsatzsteuerkarussellen dürfte mit der neuen Behörde tatsächlich erschwert werden. Denn bei der Verfolgung dieser Taten kann die EUStA nicht nur auf die Möglichkeiten und Vorgehensweisen der nationalen Strafverfolgungsbehörden zugreifen, sondern auf einen ganzen Behördenapparat aus zentralen und dezentralen Institutionen europäischer und nationaler Art.

Andere Fragen bleiben allerdings offen – namentlich die Frage, wie effektive Verteidigung in Verfahren der EUStA gewährleistet wird. Die EUStA-VO stellt zwar umfangreiche Rechtsgarantien zur Verfügung, deren Einhaltung es zu überprüfen und sicherzustellen gilt. So erklärt Art. 41 EUStA-VO sämtliche vom Unionsrecht bereits in anderen Richtlinien7 vorgesehenen Verteidigungsrechte sowie alle vom jeweiligen nationalen Recht vorgegebenen Prozessrechte für anwendbar. Da bei der Strafverfolgung aber auch nationales Prozessrecht anzuwenden ist, bestehen weiterhin Unterschiede im Hinblick auf mögliche Maßnahmen oder Verfahrensrechte in den einzelnen Mitgliedstaaten.

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass Anklage auch in einem anderen teilnehmenden Mitgliedstaat erhoben werden kann, soweit „hinreichende Gründe“ hierfür bestehen (Art. 36 Abs. 3 Satz 2 EUStA-VO). Damit wird der EUStA die Gelegenheit des „Forum Shoppings“ geboten, in bestimmten Fällen wird sie sich also aussuchen können, wo sie Anklage erhebt. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ist dies problematisch, denn es besteht die Gefahr, dass sich die europäischen Strafverfolger bei ihren Ermittlungen den Weg des geringsten justitiellen Widerstands suchen könnten – und bei der Anklage den Ort, an dem die schärfste Strafe oder die höchste Vermögensabschöpfung zu erwarten ist. Der Verteidigung wird in Verfahren der EUStA deshalb die Aufgabe zukommen, sehr genau darauf zu achten, dass jedes Forum Shopping unterbleibt.

Soweit das Ermittlungsergebnis auf ausländischen Beweiserhebungen beruht, ist in derartigen Konstellationen überdies zu prüfen, ob diese nach dem nationalen Recht des Anklagestaates einem Beweisverwertungsverbot unterliegen.

Auch wenn die Verteidigung wachsam bleibt, verbleibt aufgrund der national unterschiedlich stark ausgeprägten Beschuldigtenrechte in Verfahren der EUStA die grundsätzliche Gefahr einer Verwässerung der rechtsstaatlichen Garantien auf den kleinsten gemeinsamen Nenner der involvierten Mitgliedstaaten.

Um diesen Gefahren zu begegnen, sollte die – schon seit Jahren erhobene – Forderung nach einer „Europäischen Verteidigung8 nun erfüllt werden, um der neuen EUStA auf Augenhöhe begegnen zu können.

Ein besonderes Augenmerk ist in Verfahren der EUStA damit auf die europarechtlichen Besonderheiten zu legen. Dabei darf das jeweilige nationale Prozessrecht, das den Verfahrensablauf überwiegend bestimmt, jedoch nicht aus dem Blick verloren werden.

Die von der EU geschaffenen Grundlagen bieten insgesamt Voraussetzungen zur effektiven Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Wirtschaftsstraftaten zum Nachteil des EU-Haushalts. Dass in den Verfahren die Beschuldigtenrechte nicht verwässert werden, muss die EUStA nun mit ihrer Verfolgungspraxis beweisen. Nur wenn ihr das gelingt, wird sich das Projekt „EUStA“ als Erfolg herausstellten, und nur dann scheint auch eine Ausweitung der Verfolgungskompetenz auf andere Fälle grenzüberschreitender Kriminalität möglich. So ist etwa eine Erstreckung auf die Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder von Umweltdelikten denkbar. Die notwendigen rechtlichen Voraussetzungen wurden mit Art. 86 Abs. 4 AEUV jedenfalls bereits geschaffen.


Fußnoten


1)

MünchKomm StGB, vor § 1 Rn. 130.

2)

Verordnung (EU) 2017/1939 des Europäischen Rates vom 12.10.2017 zur Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft.

3)

Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05.07.2017 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug; durch Deutschland 2019 in Form des EU-Finanzschutzstärkungsgesetzes umgesetzt.

4)

Pressemitteilung der EU-Kommission v. 10.09.2020: „Mehrwertsteuerlücke: EU-Ländern sind 2018 MwSt-Einnahmen in Höhe von 140 Mrd. EUR entgangen – 2020 weiterer Anstieg aufgrund von COVID-19 möglich“.

5)

Vertrag von Lissabon v. 01.12.2009 zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (2007/C 306/01).

6)

Europäische-Staatsanwaltschaft-Gesetz.

7)

Vgl. etwa die Richtlinien (EU) 2010/64 (Recht auf Dolmetscherleistungen und Übersetzungen), 2012/13 (Recht auf Belehrung oder Unterrichtung und das Recht auf Einsicht in die Verfahrensakte), 2013/48 (Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand u. das Recht auf Kommunikation mit Dritten) u. 2016/1919 (Recht auf Prozesskostenhilfe).

8)

Schünemann, ZIS 2007, 528, 534 zur Idee eines „Eurodefensor“; Schünemann in: Ein Gesamtkonzept für die europäische Strafrechtspflege, 2006, S. 97.



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