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Autor:Dr. Uta Stenzel, RA’in, FA‘in für Urheber- und Medienrecht und Schlichterin bei der söp_Schlichtungsstelle für den öffentlichen Personenverkehr
Erscheinungsdatum:07.05.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 651r BGB, EGV 2006/2004, EURL 83/2011, EWGRL 314/90, EURL 2015/2302
Fundstelle:jurisPR-ITR 9/2021 Anm. 2
Herausgeber:Prof. Dr. Dirk Heckmann, Technische Universität München
Zitiervorschlag:Stenzel, jurisPR-ITR 9/2021 Anm. 2 Zitiervorschlag

Neuregelung der Insolvenzabsicherung im Pauschalreiserecht: Einführung eines Reisesicherungsfonds

A. Einleitung

Die neue Insolvenzabsicherung für Reiseanbieter soll am 01.07.2021 in Kraft treten. Die Bundesregierung hat den Entwurf für ein „Gesetz über die Insolvenzsicherung durch Reisesicherungsfonds und zur Änderung reiserechtlicher Vorschriften“ auf den Weg gebracht (BT-Drs. 19/28172, S. 1 ff.). Er wurde vom Bundeskabinett am 10.02.2021 beschlossen und befindet sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren (abrufbar nebst Informationen zum Verfahren und Stellungnahmen zum Referentenentwurf vom 02.02.2021 unter: https://www.bmjv.de/SharedDocs/Gesetzgebungsverfahren/DE/Insolvenzsicherung_Reise.html, zuletzt abgerufen am 02.05.2021).

Das bisherige System hatte sich nicht bewährt. Es erwies sich als ungeeignet, gerade auch im Falle von Insolvenzen großer Reiseunternehmen, alle Schäden abdecken zu können. Dies zeigte sich im Herbst 2019 nach den Insolvenzen der Veranstalter Thomas Cook und Tour Vital Touristik. Hier musste letztlich der Staat einspringen und Deckungsdefizite ausgleichen. Mit den neuen Bestimmungen soll nunmehr sichergestellt werden, dass Reisende umfassend abgesichert sind. Sie sollen darauf vertrauen können, bei einer Insolvenz des Veranstalters ihre im Voraus für die Reise geleisteten Zahlungen oder etwaige am Urlaubsort vorgenommene Doppelzahlungen vollständig zurückzuerhalten. Auch eine ggf. erforderliche Rückbeförderung der Reisenden soll sichergestellt sein (BT-Drs. 19/28172, S. 19).

B. Die Regelungen im Überblick

Das neue Gesetz sieht einen Systemwechsel vor. Die von Reiseanbietern verlangte Insolvenzabsicherung ist bisher vornehmlich in § 651r BGB geregelt. Sie erfolgt durch Versicherungen oder Kreditunternehmen (Bürgschaft). Zukünftig soll die Absicherung nahezu ausschließlich über einen Reisesicherungsfonds vorgenommen werden, der als GmbH organisiert ist. Die Voraussetzungen regelt ein neues Stammgesetz, das sog. Reisesicherungsfondsgesetz (RSG).

I. Absicherungsvertrag

Um die geforderte Insolvenzabsicherung zu erfüllen, verpflichtet das Gesetz die jeweiligen Reiseanbieter, mit dem Fonds einen entsprechenden Absicherungsvertrag zu schließen, §§ 651r Abs. 2 Satz 1 BGB, 651r Abs. 3 BGB-E; § 13 RSG-E (BT-Drs. 19/28172, S. 40, 36). Ausgenommen sind hiervon Veranstalter, die in den letzten drei abgeschlossenen Geschäftsjahren einen durchschnittlichen Nettoumsatz von weniger als 3 Mio. Euro mit Pauschalreisen erzielt haben, § 651r Abs. 3 Satz 2 BGB-E (BT-Drs. 19/28172, S. 40). Die Fondspflicht gilt zudem nicht für Vermittler verbundener Reiseleistungen, § 651w Abs. 3 Sätze 4, 5 BGB-E i.V.m. § 651r Abs. 2 Satz 2 BGB-E. Diese dürfen weiterhin die bisherigen Möglichkeiten (Versicherung, Kreditinstitut) nutzen (BT-Drs. 19/28172, S. 40, 42). Der Zugang zum Fonds soll diesen Anbietern aber nicht per se verschlossen sein. Die Absicherung kann hierüber erfolgen, wenn der Fonds zum Abschluss eines Sicherungsvertrags bereit ist. Ein Kontrahierungszwang besteht jedoch nicht (BT-Drs. 19/28172, S. 42, 36; § 13 Abs. 2 RSG-E).

II. Fondsvermögen

Der Fonds soll vornehmlich von den abgesicherten Reiseanbietern finanziert werden. Diese sind zur Zahlung von Entgelten verpflichtet und tragen damit zur Bildung des Fondsvermögens bei, §§ 4 Abs. 2 Satz 2, 7 Abs. 1 RSG-E. Die Höhe der Entgelte werden vom Reisesicherungsfonds festgesetzt, § 7 Abs. 2, 3 RSG-E (BT-Drs. 19/28172, S. 33). Er muss dabei so kalkulieren, dass das für die Absicherung erforderliche „Zielkapital“ erreicht wird, § 7 Abs. 2 i.V.m. § 5 RSG-E (BT-Drs. 19/28172, S. 33). Die Art und Weise der Entgelterhebung kann der Fonds nur einheitlich regeln, § 7 Abs. 4 RSG-E (BT-Drs. 19/28172, S. 33). Legt er etwa das Entgelt als Prozentsatz vom Umsatz fest, gilt dies für alle Reiseanbieter. Abhängig vom jeweiligen Schadensrisiko des einzelnen Veranstalters können jedoch hinsichtlich der konkreten Entgelthöhe Unterschiede bestehen (BT-Drs. 19/28172, S. 33).

Der Fonds muss eine gleichzeitige Insolvenz des umsatzstärksten und eines weiteren Reiseanbieters mittlerer Umsatzgröße abdecken, § 5 Abs. 1 Satz 1 RSG-E. Mindestens müssen jedoch 15% des Gesamtumsatzes aller Reiseanbieter gedeckt sein, § 5 Abs. 1 Satz 3 RSG-E. Berücksichtigung finden nur Reiseanbieter mit Sitz im Inland, § 5 Abs. 1 Sätze 2, 3 RSG-E. Geplant ist, dass der Fonds bis zum 31.12.2026 über ein „Zielkapital“ i.H.v. 750 Mio. Euro verfügt, § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 RSG-E. 512 Mio. Euro davon sollen aus den Entgelten der Reiseveranstalter angespart sein (BT-Drs. 19/28172, S. 23).

Der Fonds soll bereits vor Erreichen des Betrages in der Lage sein, Absicherungsverträge anzubieten. Während der Aufbauphase ist daher eine staatliche Absicherung vorgesehen, § 19 RSG-E. Sie ist auf diese Zeit, d.h. längstens bis zum 31.12.2026, befristet, § 19 Abs. 2 RSG-E. Der Bund übernimmt hierbei eine Absicherung für die vom Reisefonds ggf. benötigten Kredite, § 19 Abs. 1 Satz 1 RSG-E. Dies soll die Handlungsfähigkeit des Fonds gewährleisten, dem zunächst (noch) die erforderlichen Sicherheiten fehlen werden (BT-Drs. 19/28172, S. 38).

Die staatliche Absicherung knüpft der Regierungsentwurf an Bedingungen, um die Erreichung des Zielkapitals innerhalb des geplanten Zeitraums sicherzustellen. Der einzelne Reiseveranstalter muss danach mindestens 7% seines Jahresumsatzes als Sicherheitsleistung dem Fonds zur Verfügung stellen, § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 RSG-E. Zudem muss das Entgelt für den Aufbau des Fonds mindestens 1% des Umsatzes des Reiseanbieters betragen, § 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 RSG-E. Die staatliche Absicherung erfolgt nicht kostenlos, sondern gegen Zahlung eines Entgelts, das die Bundesrepublik gegenüber dem Fonds erhebt, § 19 Abs. 4 RSG-E (zum beihilferechtlichen Hintergrund BT-Drs. 19/28172, S. 39).

III. Haftungsbegrenzung und Rückbeförderung

Mit der Neuregelung verlieren die absichernden Unternehmen die bisher in § 651r Abs. 3 Satz 3 BGB vorgesehene Möglichkeit der Haftungsbegrenzung auf 110 Mio. Euro pro Geschäftsjahr. Eine Begrenzung der Einstandspflicht ist zwar auch zukünftig gestattet. Für die Höhe maßgeblich ist dann jedoch der Vorjahresumsatz des jeweiligen Reiseanbieters aus dem Verkauf von Pauschalreisen und der im Insolvenzfall erwartbare Maximalverlust („probable maximum loss“). Dieser wurde mit 22% des Nettoumsatzes veranschlagt, § 651r Abs. 4 Satz 3 BGB-E (BT-Drs. 19/28172, S. 41). Der Wert soll nach Einschätzung des Regierungsentwurfs ausreichen, um alle nach „vernünftigem Ermessen“ zu erwartenden Schäden abzusichern. Auch „außerordentlich hohe Schäden“ sollen damit gedeckt sein (BT-Drs. 19/28172, S. 42).

Der Entwurf stellt zudem klar, dass die Insolvenzabsicherung sowohl die von den Reisenden geleisteten Zahlungen umfasst als auch ggf. deren Rückbeförderung und Beherbergung, § 651r Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 BGB-E; § 651t BGB-E. In diesem Zusammenhang nimmt der Regierungsentwurf eine Begriffsanpassung vor: aus „Kundengeldabsicherer“ wird zukünftig „Absicherer“, § 651r Abs. 4 BGB-E (BT-Drs. 19/28172, S. 40 f., 13).

IV. Aufsichtsbehörde

Der Reisesicherungsfonds unterliegt der Rechts- und Fachaufsicht durch das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz als Aufsichtsbehörde. Es kann die Aufsicht sowie die Aufgaben und Befugnisse auf eine nachgeordnete Behörde, das Bundesamt für Justiz, übertragen, §§ 15 ff. RSG-E (BT-Drs. 19/28172, S. 37).

V. Verordnungsermächtigung, In-Kraft-Treten

Einige Details sollen durch Verordnungen ausgestaltet werden, § 20 RSG-E; § 651r Abs. 3 BGB-E. Hierzu wurde das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, einzelne Bestimmungen des Gesetzes auszufüllen oder zu ergänzen. Dies umfasst etwa die Geschäftsorganisation des Reisesicherungsfonds (§ 8 RSG-E), die Verwaltung des Fondsvermögens (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 RSG-E), die Definition eines Reiseanbieters mittlerer Umsatzgröße (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RSG-E), die Prozentsätze für den Umsatz von Reiseanbietern (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RSG-E) aber auch Fragen der staatlichen Absicherung wie die Höhe des Entgeltes und ggf. Anpassungen der Bedingungen an die tatsächliche Entwicklung des Fondsvermögens (§ 20 Abs. 3 RSG-E).

Das Gesetz soll am 01.07.2021 in Kraft treten, die Haftungsübernahme durch den Fonds jedoch frühestens zum 01.11.2021 erfolgen (Art. 5 Abs. 1, 3 RSG-E). Der genaue Zeitpunkt soll per Verordnung festgelegt werden, § 651r Abs. 3 Satz 1 BGB-E.

C. Kontext

Der Insolvenzabsicherungspflicht liegen die Regelungen der europäischen Pauschalreiserichtlinie zugrunde (Richtlinie (EU) 2015/2302 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.11.2015 über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 und der Richtlinie 2011/83/EU des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates, ABl. EU 2015 L 326, 1). Danach haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass Reiseveranstalter Sicherheit leisten für die Erstattung aller von Reisenden oder in deren Namen geleisteten Zahlungen, sofern die betreffenden Leistungen infolge der Insolvenz des Veranstalters nicht erbracht werden. Soweit eine Beförderung im Pauschalreisevertrag inbegriffen ist, ist Sicherheit auch für die Rückbeförderung der Reisenden zu leisten. Die Sicherheit muss „wirksam“ sein und die „nach vernünftigem Ermessen vorhersehbaren Kosten“ abdecken (Art. 17; ErwGr. 40 Richtlinie (EU) 2015/2302).

Die Umsetzung der Richtlinie erfolgte in Deutschland durch das Dritte Gesetz zur Änderung reiserechtlicher Vorschriften (BGBl I 2017, 2394). Die Bestimmungen zur Insolvenzabsicherung hat der deutsche Gesetzgeber im Wesentlichen in § 651r BGB festgeschrieben und den absichernden Unternehmen dabei die Möglichkeit einer Haftungsbeschränkung für die von ihnen in einem Geschäftsjahr insgesamt zu erstattenden Beträge auf 110 Mio. Euro eingeräumt, § 651r Abs. 3 Satz 3 BGB. Die Unionsrechtskonformität der Regelung wurde von Beginn an bezweifelt (etwa Staudinger/Ruks, RRa 2018, 1, 7 m.w.N.). Dass die Bedenken berechtigt waren, zeigte sich im Herbst 2019 nach den Insolvenzen der Veranstalter Thomas Cook und Tour Vital Touristik. Hier reichte die (begrenzte) Haftungssumme nicht aus, um alle Reisenden voll zu entschädigen. In der Folge glich die Regierung die Differenz aus, um einer Staatshaftung vorzubeugen.

Daneben greift der Regierungsentwurf mit dem Fondssystem eine weitere Problematik auf, die Anfang 2020 in Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie und deren wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Reisebranche deutlich wurde (BT-Drs. 19/28172, S. 1, 18). Die weltweiten Reisebeschränkungen führten zu einer erheblichen Verschlechterung der Liquiditätslage der Reiseveranstalter und zu stark gestiegenen Insolvenzgefahren. In der Konsequenz erhöhten sich die Versicherungsprämien. Zudem zogen sich Versicherer vom Markt zurück. Reiseveranstalter bekamen damit Schwierigkeiten, die notwendigen Sicherungen zu erhalten. Für den Extremfall befürchtet der Regierungsentwurf den Zusammenbruch des Insolvenzabsicherungsmarktes (BT-Drs. 19/28172, S. 1 f., 18). Das Pflichtfondssystem wirkt dem entgegen. Es soll eine von den wirtschaftlichen Erwägungen der Versicherer und Kreditinstitute unabhängigere Insolvenzabsicherung schaffen, die auch unter veränderten Rahmenbedingungen funktionstüchtig bleibt (BT-Drs. 19/28172, S. 19).

Eine Änderung der rechtlichen Bestimmungen war daher unausweichlich. Im Juni 2020 hat die Bundesregierung bereits „Eckpunkte zur Neuregelung der Insolvenzabsicherung im Reiserecht“ beschlossen (https://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/News/PM/061020_Insolvenzsicherung_Reiserecht.html, zuletzt abgerufen am 02.05.2021). An diese knüpft der Gesetzesentwurf vom Februar 2021 an.

D. Auswirkungen auf die Praxis

Die Neuausrichtung der Insolvenzabsicherung für Pauschalreisen erscheint insgesamt als richtiger Weg, um die unionsrechtlichen Vorgaben zu erfüllen. Sie wird von den Verbraucherschützern sehr begrüßt, die schon lange eine Umgestaltung angemahnt haben (etwa VZBV, Stellungnahme zum Referentenentwurf v. 02.02.2021, S. 1 ff.). Fondssysteme werden in anderen Mitgliedstaaten bereits seit langem praktiziert und haben sich dort bewährt. Der im Regierungsentwurf konzipierte Reisesicherungsfonds lässt daher erwarten, dass sich mit ihm eine effektive, richtlinienkonforme Insolvenzabsicherung erreichen lässt.

Für Deutschland bzw. den deutschen Reisemarkt stellt die Abkehr vom bisherigen Absicherungssystem einen Wendepunkt dar (zur Entwicklung etwa Tonner in: MünchKomm BGB, 8. Aufl. §, 651r Rn. 4 ff., 21 ff.). Generell steht es den Mitgliedstaaten frei, auf welche Weise sie den geforderten Schutz schaffen. Möglich wären daher auch andere Modelle, von denen der Regierungsentwurf einige erwogen hat (BT-Drs. 19/28172, S. 19 ff.). Angesichts des von der Richtlinie vorgegebenen Absicherungsziels bleibt dennoch wenig Spielraum. Die Gewährung einer Haftungsbegrenzung ist prinzipiell jedoch zulässig. Ob die 22% zutreffend bemessen sind, wird sich zeigen müssen. Ggf. sind Anpassungen erforderlich. Eine Evaluierung des Systems sieht der Regierungsentwurf gestuft nach zwei und fünf Jahren vor (BT-Drs. 19/28172, S. 45, 50).

Die Reiseveranstalter hingegen, die den Fonds letztlich finanzieren müssen, befürchten erhebliche Kostensteigerungen und Mehraufwand (vgl. z.B. Stellungnahmen zum Referentenentwurf v. 02.02.2021: DRV, bdo).

Ein wesentlicher Kritikpunkt betrifft die Ausnahmebestimmungen für kleinere Anbieter. Hier wird insbesondere die Umsatzschwelle von 3 Mio. Euro als zu niedrig angesehen. Angeregt wird eine Erweiterung auf jedenfalls 10 Mio. Euro (GDV, Stellungnahme zum Referentenentwurf v. 02.02.2021 S. 2) – ein Umsatz, der auch von kleineren Unternehmen wegen der teilweise relativ hohen Preise für Reiseleistungen schnell erreicht werden kann, ohne dass dem ein entsprechender Gewinn gegenübersteht. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme daher eine Anhebung auf sogar 20 Mio. Euro gefordert (BT-Drs. 19/28172, S. 56 f.; so auch bdo, Stellungnahme zum Referentenentwurf v. 02.02.2021, S. 3).

Davon abgesehen sollte für kleinere Reiseanbieter und ggf. Vermittler verbundener Reiseleistungen, die nicht unter die Fondspflicht fallen, sichergestellt werden, dass sich diese bei Bedarf über den Fonds absichern können. Der dem Fonds auferlegte Kontrahierungszwang sollte diese ausdrücklich umfassen. Abhängig von den Gegebenheiten des Insolvenzsicherungsmarktes besteht andernfalls die Gefahr, dass sie die gesetzlich verlangte Sicherung faktisch nicht erlangen können.

Vor allem aber sehen die verpflichteten Reiseanbieter Schwierigkeiten, die innerhalb der Aufbauphase bis zum 31.12.2026 kalkulierten Entgelte und Sicherheitsleistungen zu erbringen. Die Folgen der derzeit noch andauernden Pandemie für die Reisebranche dürfen hier nicht unterschätzt werden. Bisher ist nicht absehbar, wann diese beendet sein wird und wie sie sich tatsächlich auf die Reiseanbieter wirtschaftlich ausgewirkt hat. Wie sich der Reisemarkt nach der Pandemie insgesamt entwickelt, ist ebenfalls offen.

Vor diesem Hintergrund fragt sich, ob die veranschlagten fünf Jahre für den Aufbau des Fonds unter staatlicher Absicherung zu kurz bemessen sind. Vielmehr erscheint es sachgerechter, die Aufbauphase auf einen längeren Zeitraum zu erstrecken. Dadurch könnten moderatere Zahlungen und Sicherheitsleistungen angesetzt werden, die von den Verpflichteten leichter zu erbringen wären. So plädieren etwa die Verbände asr, DRV, RDA und VIR für eine Verlängerung auf mindestens sieben Jahre (Stellungnahme Anhörung Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz v. 21.04.2021, S. 2, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/836178/4a48dbd01c924f05b57ec7e8f7cb 9987/stellungnahme-inger_drv-data.pdf, zuletzt abgerufen am 02.05.2021). Vom Bundesrat wird eine Aufbauphase von zehn Jahren vorgeschlagen (BT-Drs. 19/28172, S. 54 ff.: bis 31.12.2031).

Die Bundesregierung hat allerdings in einer Gegenäußerung klargestellt, dass sie angesichts der Pandemiesituation die fünf Jahre für „noch vertretbar“ hält und sich gegen eine Verlängerung ausgesprochen. Sie verweist darauf, dass die Insolvenzabsicherung keine staatliche Aufgabe sei, sondern der Reisebranche obliege (BT-Drs. 19/28172, S. 63; krit. hierzu insb. Tonner, Stellungnahme Anhörung Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz v. 21.04.2021, S. 6, abrufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/835888/ddd45b4a50f5706c619b6d54e2a1fc22/stellungnahme-tonner-data.pdf, zuletzt abgerufen am 02.05.2021).

Das Gesetzgebungsverfahren ist bisher nicht abgeschlossen. Wie der Fonds im Einzelnen ausgestaltet ist, wird zudem von den Verordnungsbestimmungen abhängen. Die vorgesehene Übergangszeit zwischen In-Kraft-Treten des Gesetzes und Haftungsübernahme durch den Fonds wirft ebenfalls Fragen auf. Sie führt zu einigen Rechtsunsicherheiten, aber auch praktischen Schwierigkeiten (vgl. insb. GDV, Stellungnahme zum Referentenentwurf v. 02.02.2021, S. 2 ff.; Tonner, Stellungnahme Anhörung Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz v. 21.04.2021, S. 3 ff.). Es bleibt abzuwarten, ob diese beibehalten wird oder die neuen Regelungen insgesamt am 01.07.2021 in Kraft treten.



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