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Leitsätze

1. Ein anerkannter Umweltverband kann keinen zulässigen Normenkontrollantrag gegen einen Regionalplan stellen, der Flächen für die Windenergienutzung ausweist.
2. Die Kosten einer anwaltlichen Vertretung des Antragsgegners einer Normenkontrolle sind grundsätzlich nicht zu erstatten, wenn die Beauftragung des Rechtsanwalts erst erfolgt ist, nachdem sich die Normenkontrolle bereits im Hinblick auf § 45 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO und die Rechtskraft eines Normenkontrollurteils in einem Parallelverfahren in der Hauptsache erledigt hatte.

A.

Problemstellung

Der Beschluss befasst sich im Schwerpunkt mit der Zulässigkeit eines Normkontrollantrages eines anerkannten Umweltverbandes gegen einen Regionalplan, der Flächen für die Windenergienutzung ausweist.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

I. Den ursprünglichen Streitgegenstand bildete die Änderung eines in Niedersachsen unter dem Begriff „Regionales Raumordnungsprogramm“ (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 NROG i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG) firmierenden Regionalplans, mit der 49 Vorranggebiete für die Windenergienutzung festgelegt wurden (§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG), denen zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten zukommt (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG a.F.). Gegen diese Regionalplanänderung, die als Satzung beschlossen wurde (§ 5 Abs. 5 Satz 1 NROG), hatte der Antragsteller, eine anerkannte Umweltvereinigung i.S.d. § 3 UmwRG, einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO erhoben. Nachdem das OVG Lüneburg in einem von zwei im Planungsgebiet gelegenen Gemeinden angestrengten Parallelverfahren die Unwirksamkeit der Regionalplanänderung festgestellt hatte (OVG Lüneburg, Urt. v. 28.12.2022 - 12 KN 101/20 - BauR 2023, 561 ff), haben die Beteiligten den Rechtsstreit jedoch in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, so dass mit der Verfahrenseinstellung (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwG) nur noch über die Verfahrenskosten zu entscheiden war.

II. Das OVG Lüneburg stellt auf der Grundlage des § 161 Abs. 2 Satz 1 fest, dass unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen grundsätzlich der Antragsteller die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, da sein Normkontrollantrag mangels Antragsbefugnis von vornherein als unzulässig einzuordnen war.

1. Zum einen führt das Gericht hierzu aus, dass der Antragsteller mangels Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nicht nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG vom Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte befreit war.

a) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes sei zum einen nicht über § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG eröffnet, da der Satzungsbeschluss über die Änderung eines Regionalplanes nicht den Charakter einer Zulassungsentscheidung i.S.d. § 2 Abs. 6 UVPG habe.

b) Zum anderen sei auch § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht einschlägig, da der Beschluss über die Änderung eines Regionalplanes zwar an sich im Sinne dieser Vorschrift als Entscheidung über die Annahme eines potenziell SUP-pflichtigen Planes bzw. Programmes i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG einzustufen sei, insoweit aber der § 48 Satz 2 UVPG greife, der bei einem Raumordnungsplan, der Flächen für die Windenergienutzung ausweist, den § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG für nicht anwendbar erklärt.

Ergänzend dazu legt das OVG Lüneburg dar, dass § 48 Satz 2 UVPG seinerseits auch nicht gegen Unionsrecht in Gestalt der von der Europäischen Union ratifizierten Aarhus-Konvention verstoße. Demnach sei der vom Antragsteller ins Feld geführte Art. 9 Abs. 2 AK schon deshalb irrelevant, weil sich diese Vorschrift allein auf den Rechtsschutz gegen Zulassungsentscheidungen beziehe. Im Übrigen verlange auch Art. 9 Abs. 3 AK keinen prinzipalen Rechtsschutz von anerkannten Umweltvereinigungen gegen Raumordnungspläne, da sich die mit § 48 Satz 2 UVPG verbundene Konzentration des Verbandsklagerechts auf nachfolgende Zulassungsentscheidungen im Rahmen des dem nationalen Gesetzgeber durch Art. 9 Abs. 3 AK eingeräumten Gestaltungsspielraums bewege.

2. In seinen abschließenden Ausführungen zur Klagebefugnis geht das Gericht dann noch kurz auf eine mögliche Verletzung eigener subjektiver Rechte des Antragstellers ein, kommt dabei aber zu der Erkenntnis, dass der Antragsteller im Plangebiet weder über Grundstückseigentum verfüge noch Art. 9 Abs. 3 AK, § 4 ROG oder das Abwägungsgebot ihm ein subjektives Recht verleihe.

C.

Kontext der Entscheidung

In § 13 Abs. 1 Satz 1 ROG schreibt der Bundesgesetzgeber zwar vor, dass es in den Ländern grundsätzlich einen landesweiten Raumordnungsplan (Nr. 1) sowie Regionalpläne als Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (Nr. 2) geben muss, jedoch verzichtet er darauf, eine konkrete Rechtsform dieser Pläne vorzuschreiben. Dieser Verzicht auf eine bundeseinheitliche Regelung führt dazu, dass der landesweite Raumordnungsplan nach Maßgabe der jeweiligen Landesplanungsgesetze als Rechtsverordnung beschlossen wird (z.B. § 5 Abs. 10 Satz 1 LaPlaG S-H, Art. 20 Abs. 2 BayLplG, § 17 Abs. 2 LPlG NRW, § 8 Abs. 4 LEntwG LSA), während für die Regionalpläne die Rechtsform der Rechtsverordnung (z.B. § 5 Abs. 1 Satz 2 LaPlaG S-H, Art. 22 Abs. 1 Satz 2 BayLplG) oder der Satzung (z.B. § 5 Abs. 5 Satz 1 NROG, § 7 Abs. 2 Satz 1 SächsLPlG) vorgesehen ist oder aber – wie z.B. in Nordrhein-Westfalen oder in Sachsen-Anhalt – auf die Vorgabe einer konkreten Rechtsform verzichtet wird. Die vor diesem Hintergrund geführte Debatte über die Rechtsnatur der Raumordnungspläne (hierzu grundlegend Kment, Rechtsschutz im Hinblick auf Raumordnungspläne, 2002, S. 9 ff.) kann dahin gehend als entschieden eingestuft werden, dass – unabhängig von einer formalen Rechtsformvorgabe – jedenfalls die in einem Raumordnungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung als materielle Rechtsnormen einzustufen sind und damit bei entsprechender landesgesetzlicher Bestimmung gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gegen sie in jedem Fall ein prinzipaler Rechtsschutz möglich ist (BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 5/03 - NVwZ 2004, 614, 616; VGH Mannheim, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N - ZfBR 2011, 484). In dem vom OVG Lüneburg zu entscheidenden Fall war der Normenkontrollantrag also auch unabhängig von dem in Niedersachsen vorgeschriebenen satzungsförmigen Beschluss des Regionalplanes statthaft, da die Kombination von Vorranggebiet (§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG) und Eignungsgebiet (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG a.F.) sowohl inner- als außergebietlich die Begriffsmerkmale der Legaldefinition der Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllt. Soweit mit der jüngsten Novelle des Raumordnungsgesetzes vom 22.03.2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) der Gebietstypus der Eignungsgebiete durch den Gebietstypus der Vorranggebiete mit Ausschusswirkung (§ 7 Abs. 3 Satz 3 ROG) ersetzt worden ist, ändert sich an den Rechtswirkungen des Gebietstypus nichts. Vielmehr erhebt der neu gefasste § 7 Abs. 3 Satz 3 ROG das in der Rechtsprechung entwickelte Kriterium, dass die festgelegten Vorranggebiete der jeweiligen Nutzung oder Funktion substanziell Raum verschaffen müssen, (nur) ausdrücklich zur Voraussetzung für die zusätzliche Festlegung der Ausschlusswirkung (vgl. BT-Drs. 20/4843, S. 23).

Erwies sich der Normenkontrollantrag gegen den Regionalplan bis zum Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils in dem Parallelverfahren also ohne Weiteres als statthaft, war die zentrale Frage bei der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO somit, ob dem Antragsteller eine Antragsbefugnis zustand. Dabei war – wie in Umweltangelegenheiten üblich – zwischen einer auf subjektive Rechte oder eine Behördeneigenschaft gestützten Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und einer Antragsbefugnis als Umweltverband (§ 2 Abs. 1 UmwRG) zu differenzieren. Hier sei angemerkt, dass es mit Blick auf das Nebeneinander von Verwaltungsgerichtsordnung und Umweltrechtsbehelfsgesetz sicherlich wünschenswert wäre, wenn der Gesetzgeber diese Regelungswerke zeitnah zusammenführen und damit u.a. den Bestimmungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes mit ihrem unionsrechtlichen Hintergrund ihren vermeintlich „exotischen“ Charakter nehmen würde.

Auch wenn rätselhaft erscheint, wie der Antragsteller überhaupt auf § 4 ROG, also die Regelung über die Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung gegenüber den Trägern von Planungs- und Zulassungsentscheidungen, als ihm zustehendes subjektives Recht gekommen sein mag, wird dieser Ansatz vom OVG Lüneburg völlig zutreffend und in der gebotenen Kürze verworfen. Gleiches gilt für die Eigentumsgarantie und das Abwägungsgebot, die zwar als solche ein subjektives Recht vermitteln können, dem Antragsteller hier aber offensichtlich nicht weiterhelfen, da er weder über Grundstückseigentum im Plangebiet verfügt noch ein sonstiger privater Belang des Antragstellers erkennbar ist, der abwägungsrelevant gewesen sein könnte.

Deutlich ausführlicher befasst sich das Gericht mit der Frage, ob dem Antragsteller als anerkannter Umweltvereinigung i.S.d. § 3 UmwRG nach Maßgabe des § 2 Abs. 1 UmwRG unabhängig von einer möglichen Verletzung eigener Rechte ein Verbandsklagerecht zusteht.

Soweit das OVG Lüneburg der Regionalplanänderung den Charakter einer Zulassungsentscheidung i.S.v. § 2 Abs. 6 UVPG abspricht und damit die Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG verneint, ist dem zuzustimmen. Denn auch wenn die Festlegung von kombinierten Vorrang- und Eignungsgebieten im Regionalplan nach Maßgabe des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB i.V.m. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB unmittelbar auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben durchschlägt, erfüllt dies noch nicht die Kriterien des § 2 Abs. 6 UVPG. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass in § 2 Abs. 6 Nr. 2 und Nr. 3 UVPG den Zulassungsentscheidungen und Vorbescheiden mit Verwaltungsaktsqualität (§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVG) vorgelagerte Entscheidungen wie Linienbestimmungen und bestimmte vorhabenbezogene Bebauungspläne gleichgestellt werden. § 2 Abs. 6 Nr. 2 und Nr. 3 UVPG stellen insoweit vielmehr eine sprachlich an sich unzutreffende Erweiterung des Begriffes der Zulassungsentscheidung dar, die eng auszulegen ist und Raumordnungspläne wie den den ursprünglichen Streitgegenstand bildenden Regionalplan gerade nicht einschließt.

Ebenso wenig ist zu beanstanden, wenn das OVG Lüneburg unter Verweis auf die eindeutige Regelung in § 48 Satz 2 UVPG – trotz der grundsätzlichen Zuordnung von Raumordnungsplänen zu den Plänen und Programmen i.S.d. § 2 Abs. 7 UVPG – die Anwendbarkeit des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG verneint und gleichzeitig die Unionsrechtskonformität des § 48 Satz 2 UVPG bejaht. Auch die Aarhus-Konvention, die aufgrund ihrer Ratifikation durch die Europäische Union dem Unionsrecht zuzuordnen ist (BVerwG, Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 Rn. 20 - NVwZ 2014, 64), stellt keine Freikarte für ein uneingeschränktes Verbands- oder gar Popularklagerecht dar. Entsprechend stellt das OVG Lüneburg zunächst klar, dass Art. 9 Abs. 2 AK – wie § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG – an eine vorhabenbezogene Zulassungsentscheidung anknüpft und damit keine Raumordnungspläne erfassen kann. Und im Hinblick auf den „Auffangtatbestand“ des Art. 9 Abs. 3 AK hebt das Gericht hervor, dass nach dieser Vorschrift für Mitglieder der Öffentlichkeit nur insoweit ein Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren sicherzustellen ist, als „sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“. Auch vor dem Hintergrund des Gebotes, eine praktische Wirksamkeit unionsrechtlicher Vorgaben zu gewährleisten, kann diese recht klar formulierte Abhängigkeit der über die Mindestvorgaben in Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 AK hinausgehenden Beteiligungs- und Rechtsschutzerfordernisse vom nationalen Rechtsregime nicht gleichsam in eine unbedingte Gestaltungsvorgabe für den nationalen Gesetzgeber umgedeutet werden. Das OVG Lüneburg formuliert es im Anschluss an das BVerwG (Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 Rn. 36 - NVwZ 2014, 64) plakativ dahin gehend, dass das Unionsrecht keine „Auslegung contra legem – im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung – verlangt“.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Als wesentliche Erkenntnis aus dem Beschluss des OVG Lüneburg dürfte festzuhalten sein, dass die vor allem im Unionsrecht fußende Tendenz, die Beteiligung und den Rechtsschutz der Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten und anderen Bereichen zu stärken, keinesfalls zu einer Konturenlosigkeit der Anforderungen an eine Antrags- bzw. Klagebefugnis führt; Gestaltungsbefugnisse des nationalen Gesetzgebers sind auch vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsgrundsatzes weiterhin zu respektieren. Die Gerichte sollten und werden die Antrags- bzw. Klagebefugnis weiterhin sorgfältig im Einzelfall prüfen.

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

In einem weiteren Teil seines Beschlusses wendet sich das OVG Lüneburg der Frage zu, ob der Antragsgegner im Rahmen der grundsätzlich vom Antragsteller zu tragenden Verfahrenskosten auch die Erstattung seiner Anwaltskosten verlangen kann. Hierzu stellt das Gericht klar, dass auf der Grundlage des § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO die Kosten der Vertretung durch einen Rechtsanwalt grundsätzlich auch für Behörden erstattungsfähig seien, es im konkreten Fall jedoch an der Notwendigkeit der Aufwendungen fehle. Denn obwohl in dem Parallelverfahren der streitgegenständliche Regionalplan durch das OVG Lüneburg rechtskräftig gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO allgemeinverbindlich für unwirksam erklärt worden ist, wurde seitens des Antragsgegners erst danach ein Rechtsanwalt als Prozessbevollmächtigter beauftragt. Hierin sieht das Gericht einen schuldhaften Verstoß gegen die dem Antragsgegner obliegende Kostenminimierungspflicht, da es angesichts des Wegfalls des Streitgegenstandes für den Antragsteller hätte offensichtlich sein müssen, dass der Normenkontrollantrag erfolglos bleiben würde. Die Inanspruchnahme eines Rechtsanwaltes zu diesem späten Zeitpunkt könne auch nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass der Antragsgegner Unterstützung im Rahmen der Entscheidung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO bedurft hätte, da die Mandatierung des Rechtsanwaltes noch vor Abgabe der Erledigungserklärungen durch die Beteiligten erfolgt sei.