juris PraxisReporte

Leitsatz

Der Verlust des Plandokuments eines Bebauungsplans führt nicht zu einer Beweislastumkehr zugunsten des Antragstellers.

A.

Problemstellung

In der Praxis sind häufig für seit vielen Jahrzehnten bestehende bauliche Anlagen und ihre Nutzung weder Bebauungspläne noch Baugenehmigungen vorhanden. Dies wirft die Rechtsfrage auf, wer im Falle einer behördlichen Nutzungsuntersagung die Darlegungs- und Beweislast hinsichtlich einer möglicherweise bestehenden formellen Baurechtsgemäßheit infolge einer Genehmigung bzw. einer „Überplanung“ des fraglichen Gebietes trägt, die etwa gegenüber einer Lage im Außenbereich nach § 35 BauGB zu weitaus geringeren baurechtlichen Zulässigkeitsanforderungen führen kann. Der 2. Senat des OVG Magdeburg befasst sich unter Bestätigung der ständigen Rechtsprechung eingehend mit diesem Problem.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

P ist seit November 2012 Pächterin eines aus mehreren Flurstücken bestehenden Grundstücks, das an ein Seeufer angrenzt und auf dem sie einen Campingplatz betreibt. Der See und seine Umgebung werden seit den 1960er Jahren als Naherholungsgebiet genutzt, an zwei weiteren Ufern befinden sich Wochenendhausgebiete. Bebauungspläne bzw. Baugenehmigungen für den Campingplatz und die auf ihm errichteten Anlagen liegen mit Ausnahme einer Genehmigung für eine Sanitäranlage nicht vor.

Auf dem Gelände befinden sich Mobilheime auf Plateaus direkt am Seeufer, zahlreiche „eingehauste“ Wohnwagen und -mobile (deren Bewohner teilweise dort mit erstem Wohnsitz gemeldet sind), ferner Freiflächen für das Aufstellen von Wohnwagen und Zelten, sanitäre Einrichtungen und eine Gaststätte bzw. ein Kiosk. 2022 lagerten für einen längeren Zeitraum zwischen 600 und 1.400 „Irish Traveller“ auf dem Gelände, Angehörige einer fahrenden soziokulturellen Gruppe ursprünglich irischer Herkunft („Pavee“, in der Fremdbezeichnung auch „Tinker“). Dies war Anlass für eine behördliche Überprüfung der Genehmigungssituation. P wurde von der zuständigen Behörde zu einer beabsichtigten Nutzungsuntersagung angehört; diese wies auf die fehlende formelle und materielle Rechtmäßigkeit, brandschutzrechtliche Probleme und fehlende Fluchtwege hin, die insbesondere bei einer Überbeanspruchung der Infrastruktur und einer möglichen Massenpanik zu schwerwiegenden Folgen führen könnten. Die Behörde untersagte der P die Nutzung des Geländes als Campingplatz und ordnete den Sofortvollzug an. Über deren Widerspruch war zum Zeitpunkt der Entscheidung des OVG Magdeburg noch nicht entschieden, einen Antrag der P im einstweiligen Rechtsschutz lehnte das VG ab. Hiergegen wandte sich P mit der Beschwerde zum OVG.

Der Senat hält die Nutzungsuntersagung wie die Vorinstanz für rechtmäßig. Rechtsgrundlage sei § 79 BauO LSA. Dessen Satz 2 erlaubt die Untersagung einer Nutzung, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. P betreibe den Campingplatz zum einen formell illegal und könne sich zum anderen nicht auf Bestandsschutz berufen.

Die Errichtung des Campingplatzes und die Aufstellung von Mobilheimen seien nach § 58 Abs. 1 BauO LSA baurechtlich genehmigungsbedürftig. Campingplätze seien bauliche Anlagen i.S.v. § 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 BauO LSA. Soweit die Aufstellung von Wohnwagen, Zelten etc. auf Campingplätzen verfahrensfrei möglich sei (§ 60 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d BauO LSA), setze diese Genehmigungsfreiheit voraus, dass der Campingplatz selbst genehmigt sei. Anderes ergebe sich nicht daraus, dass § 60 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. k BauO LSA für die Errichtung von Wochenendhäusern auf Wochenendplätzen explizit die Genehmigung dieser Plätze erfordere, Buchst. d aber nicht.

P könne, so der Senat, unstreitig keine Baugenehmigungen für die Errichtung und den Betrieb des Campingplatzes sowie die meisten darauf befindlichen baulichen Anlagen vorlegen. Auf einen Bestandsschutz könne sie sich mit der Behauptung, die Anlage bzw. die Nutzung seien genehmigt und damit formell baurechtsgemäß, nicht berufen. Denn derjenige, der sich gegenüber einer Nutzungsuntersagung auf Bestandsschutz beziehe, sei beweispflichtig für das von ihm behauptete Vorliegen einer Baugenehmigung. Aus den Unterlagen zur Entwicklung des Naherholungszentrums ergebe sich nichts anderes; diesen sei nicht zu entnehmen, ob und mit welchen Festlegungen ein Campingplatz bereits seit den 1960er Jahren bestanden habe oder Bestandteil der Planung für das Naherholungszentrum gewesen sei. Die Baugenehmigung vom 14.09.1992 für die Errichtung des Sanitärgebäudes verweise zwar auf eine frühere Teilbaugenehmigung; diese liege aber ebenso wenig vor wie Planzeichnungen oder Antragsunterlagen, aus denen sich der Gegenstand dieser Genehmigung ergeben würde.

Auch auf einen Bebauungsplan für die Gesamtanlage des Naherholungszentrums könne P sich nicht berufen; sie habe einen solchen nicht beigebracht. Sie könne nicht geltend machen, ihn nicht vorlegen zu müssen, weil es sich um eine Satzung i.S.v. § 10 Abs. 1 BauGB und damit um materielles Recht handele. Demjenigen, der sich auf einen für ihn günstigen Inhalt eines Bebauungsplans berufe, müsse diesen beibringen; ihm obliege die objektive Beweislast für die ihm günstigen Festsetzungen. Auch könne P sich nicht materiell-rechtlich darauf berufen, es seien die Maßstäbe des § 30 BauGB anzulegen. Der (Teil-)Verlust von Bebauungsplandokumenten führe zwar nicht zu dessen Ungültigkeit oder Außerkrafttreten, aber auch – bis die Behörde entsprechende neue planerische Entscheidungen treffe – nicht zu einer Beweislastumkehr in dem Sinne, dass die Behörde nachzuweisen hätte, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans dem Vorhaben nicht entgegenstünden. Beweiserleichterungen für P kämen nur in Betracht, wenn sich aus den sonstigen vorhandenen Unterlagen für sie Günstiges ableiten ließe und zudem ein Organisationsversäumnis des Hoheitsträgers anzunehmen sei, das zum Verlust der Dokumente geführt habe. Dies sei vorliegend nicht der Fall; der Campingplatz sei damit nach § 35 BauGB (Außenbereich) zu bewerten.

C.

Kontext der Entscheidung

Der Senat folgt dem Prinzip, dass derjenige Tatsachen darlegen und beweisen muss, für den sie günstig sind (bzw. die seinen Anspruch begründen). Wer die materielle Beweislast trägt, ergibt sich zunächst aus dem materiellen Recht und ist in Auslegung der im Einzelfall einschlägigen Normen zu ermitteln (VGH Mannheim, Urt. v. 06.02.2015 - 8 S 450/13 Rn. 40). Fehlen solche Bestimmungen, greift der allgemeine Rechtsgrundsatz ein, dass die Nichterweislichkeit von Tatsachen, aus denen eine Partei ihr günstige Rechtsfolgen herleitet, zu ihren Lasten geht (vgl. allgemein BVerwG, Urt. v. 13.04.2005 - 10 C 8/04 Rn. 26).

Bezüglich der behaupteten Baugenehmigung und damit der formellen Baurechtmäßigkeit einer baulichen Anlage – wie hier des Campingplatzes und weiterer Anlagen – ist dies unmittelbar einleuchtend. Beruft sich der Adressat einer behördlichen Nutzungsuntersagung bzw. Beseitigungsverfügung auf (formellen) Bestandsschutz mit der Behauptung, die bauliche Anlage bzw. ihre Nutzung seien zu irgendeinem Zeitpunkt wirksam genehmigt worden, macht er im Wege einer Einwendung ein „Gegenrecht“ geltend (BVerwG, Beschl. v. 05.08.1991 - 4 B 130/91 Rn. 4; BVerwG, Beschl. v. 19.02.1988 - 4 B 33/88 Rn. 3; BVerwG, Urt. v. 23.02.1979 - IV C 86.76 Rn. 14; OVG Magdeburg, Beschl. v. 08.04.2022 - 2 M 14/22 Rn. 3; OVG Magdeburg, Beschl. v. 12.09.2007 - 2 M 165/07 Rn. 6; OVG Bautzen, Beschl. v. 25.06.2001 - 1 B 67/01 Rn. 7). Erweist sich die vorgetragene formelle Legalität als unaufklärbar, geht dies nach ständiger Rechtsprechung zu seinen Lasten – er trägt die materielle Beweislast und damit auch das Risiko der Nichterweislichkeit (BVerwG, Urt. v. 23.02.1979 - IV C 86.76 Rn. 14; OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.05.2022 - 1 LA 102/21 Rn. 7; VGH München, Beschl. v. 10.11.2021 - 15 ZB 21.1329 Rn. 10; OVG Münster, Beschl. v. 31.01.2020 - 7 B 1318/19 Rn. 6; OVG Münster, Beschl. v. 18.01.2001 - 10 B 1898/00 Rn. 3 ff.). Die Bauaufsichtsbehörde, die selbst über keinerlei Bauakten zu dem fraglichen Vorhaben verfügt, wird ohnehin im Regelfall nicht positiv das Nichtvorliegen einer Baugenehmigung nachweisen können (BVerwG, Beschl. v. 19.02.1988 - 4 B 33/88 Rn. 3; BVerwG, Urt. v. 23.02.1979 - IV C 86.76 Rn. 14; OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.05.2022 - 1 LA 102/21 Rn. 8; OVG Münster, Beschl. v. 18.01.2001 - 10 B 1898/00 Rn. 3).

An diesen Grundsätzen ändert sich auch nichts, wenn die bauliche Anlage bereits über einen längeren Zeitraum bestanden hat und genutzt wurde. Wie das OVG Lüneburg zutreffend ausgeführt hat, entspricht es keinesfalls der Lebenswirklichkeit anzunehmen, dass eine vor langer Zeit errichtete und genutzte bauliche Anlage kein Schwarzbau sei (OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.05.2022 - 1 LA 102/21 Rn. 8, gegen eine Annahme des Preußischen OVG, Entsch. v. 04.05.1915 - PrOVGE 68, 369). Im Gegenteil gebe es gerade im Außenbereich nach den Erfahrungen des Senats eine Vielzahl baulicher Anlagen, die ohne Genehmigung errichtet wurden. Nähme man aufgrund einer Legalitätsvermutung eine Beweislastumkehr an, läge darin „eine der Lebenswirklichkeit nicht entsprechende und in der Sache nicht gerechtfertigte Begünstigung langjährig bestehender baulicher Anlagen“ (OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.05.2022 - 1 LA 102/21 Rn. 8).

Im Grundsatz ähnlich, im Detail aber etwas differenzierter stellt sich die Rechtslage hinsichtlich verloren gegangener Bebauungspläne dar. Wird das Vorliegen eines Bebauungsplans behauptet, der nicht vorgelegt werden kann, bleibt zumindest die Möglichkeit, sich auf den (Teil-)Verlust des Bebauungsplandokuments und ein „Organisationsverschulden“ der Gemeinde zu berufen. Dieser Verlust führt – was angesichts des Charakters des Bebauungsplans als gemeindliche Satzung (§ 10 Abs. 1 BauGB) eine Selbstverständlichkeit ist, weil nicht das Dokument allein den materiellen Rechtsgehalt „verkörpert“ und sein Untergang den Rechtssetzungsakt als solchen grundsätzlich unberührt lässt – nicht für sich allein zu einer Ungültigkeit oder zu einem Außerkrafttreten des Plans (BVerwG, Urt. v. 17.06.1993 - 4 C 7/91 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr 30; BVerwG, Beschl. v. 01.04.1997 - 4 B 206/96 Rn. 15: „materielles“ Substrat der „ideellen“ Norm; VG Düsseldorf, Urt. v. 31.08.2023 - 9 K 4933/21 Rn. 27 ff.: Bebauungsplan aus den Jahren 1907/1908). Ist dieser aber nicht oder nicht mehr vollständig verfügbar, so dass seine Festsetzungen nicht verlässlich festgestellt werden können, tritt das Problem der Darlegungs- und Beweislastverteilung auf (übrigens auch, wenn die formelle bzw. materielle Rechtmäßigkeit der Festsetzungen selbst umstritten sind, dazu eingehend BVerwG, Beschl. v. 01.04.1997 - 4 B 206/96 Rn. 23 ff.), weil die Beweiskraft der Planurkunde als öffentliche Urkunde i.S.v. § 418 Abs. 1 ZPO entfällt. Die materielle Beweislast trifft dann nach den oben dargestellten Grundsätzen wieder denjenigen, der die Existenz des Rechtsakts behauptet (vgl. zu jagdrechtlichen „Abrundungsverfügungen“ VGH München, Urt. v. 20.08.1999 - 19 B 95.2879).

Hinzuweisen ist allerdings darauf, dass die Gemeinde den Bebauungsplan sicher aufbewahren und zur Einsicht bereitzuhalten hat (§ 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Damit geht der Gesetzgeber davon aus, dass nicht der Einzelne vorsorglich die Inhalte der Bauleitplanung sichern muss, sondern dass diese Aufgabe der Trägerin der Planungshoheit obliegt. Vor diesem Hintergrund kann sich nach der Rechtsprechung eine Umkehr bzw. Erleichterung der Beweislast ergeben, wenn der Gemeinde (oder in zurechenbarer Weise ihren Rechtsvorgängern) ein organisatorisches Verschulden vorzuwerfen ist. Welche Maßstäbe hierfür maßgeblich sind und wie eine solche Beweiserleichterung konkret aussehen soll, lässt sich der Judikatur zu dieser Frage nicht entnehmen, weil ein entsprechendes Versäumnis der Gemeinde regelmäßig verneint wird. Dieses Problem verschärft sich noch deshalb, weil meist nicht allein die Existenz eines Bebauungsplans umstritten ist, sondern es auch auf seine konkreten Festsetzungen ankommen wird.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Den Eigentümern und Nutzern baulicher Anlagen ist – für den Fall von Nutzungsuntersagungen und Beseitigungsverfügungen wegen einer behördlicherseits behaupteten formellen und materiellen Baurechtswidrigkeit – dringend anzuraten, sämtliche Genehmigungsunterlagen und Bauakten aufzubewahren bzw. sich (sofern diese nicht vorhanden sind) um eine Nachbeschaffung (etwa bei Rechtsvorgängern, Behörden, Architekten, Bauträgern, Bauunternehmen etc.) zu bemühen. Im besten Falle erkundigt man sich schon beim Grundstückserwerb nach der Genehmigungssituation und lässt sich die entsprechenden Unterlagen im Original oder in beglaubigter Ablichtung aushändigen. Mit Hinweisen darauf, dass sei alles schon so lange her, und die Unterlagen seien nicht mehr auffindbar, sollte man sich nicht zufrieden geben. Denn die Beweislastverteilung bei fehlenden Genehmigungsunterlagen ist nach ständiger Rechtsprechung strikt, und behördliche Überprüfungen können z.B. schon durch kritischere neue Nachbarn angestoßen werden. Das zitierte OVG Lüneburg dürfte richtig liegen, wenn es von einer größeren Anzahl baurechtswidriger Anlagen und Nutzungen aus unterschiedlichen „Sedimentschichten“ der Baugeschichte ausgeht, über denen dauerhaft das „Damoklesschwert“ bauaufsichtsrechtlichen Einschreitens schwebt. Den gängigen Argumentationslinien, z.B. dem verfassungsrechtlich mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG „aufmunitionierten“ Verweis darauf, dass ja einheitlich gegen alle Baurechtsverstöße vorgegangen werden müsse, hat die Rechtsprechung überwiegend den Boden entzogen, so dass häufig nur ein beweisbarer „formeller“ Bestandsschutz weiterhilft. Dafür aber müssen die Baugenehmigung oder – diesbezüglich ist die Rechtsprechung etwas konzilianter – zumindest Unterlagen vorgelegt werden können, aus denen sich im Wege der Amtsermittlung und Auslegung die entscheidenden Genehmigungsgegenstände und -gehalte rekonstruieren lassen.

Diese Empfehlung erstreckt sich trotz der gemeindlichen Aufbewahrungspflichten und der immer häufigeren Online-Verfügbarkeit auch auf Planunterlagen der Bauleitplanung. Namentlich Bebauungspläne sollten von den Eigentümern der Grundstücke im Plangebiet archiviert werden. Der Aufwand ist gering, und angesichts der Rechtsprechung wird man bei einem Verlust der Planunterlagen ein organisatorisches Verschulden der Gemeinde mit der Folge einer Beweislastumkehr nur äußerst selten erfolgreich geltend machen können. Sicherlich betreffen die Fallkonstellationen des Verlorengehens solcher Unterlagen überwiegend Planentscheidungen, die viele Jahrzehnte durch eine ereignisreiche Vergangenheit zurückliegen und bei denen sich das Risiko des Abhandenkommens oder Zerstörtwerdens aufgrund besonderer Umstände realisiert hat. Doch auch diese Dokumente waren einmal neu und aktuell.