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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 29.10.2020 - 4 CN 9/19
Autor:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Erscheinungsdatum:06.05.2021
Quelle:juris Logo
Normen:§ 2 UmwRG, § 4 UmwRG, § 5 UmwRG, § 8 UmwRG, § 7 UmwRG, § 86 VwGO, Art 74 GG, Art 72 GG, § 2013-01-21 UmwRG \xa7, § 1 UmwRG, § 87b VwGO, § 4a UmwRG, § 10 BBauG, § 214 BBauG, § 215 BBauG, § 42 VwGO, § 113 VwGO, § 6 UmwRG, § 47 VwGO, § 1 BBauG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 5/2021 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Kuchler, jurisPR-UmwR 5/2021 Anm. 1 Zitiervorschlag

Keine Geltung der Klagebegründungsfrist gemäß § 6 Satz 1 UmwRG für Normenkontrollanträge gegen Bebauungspläne



Leitsatz

§ 6 UmwRG gilt nicht für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen Bebauungspläne. Das ergibt sich aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes sowie aus Sinn und Zweck des § 6 UmwRG. (Rn. 11)



A.
Problemstellung
Gemäß § 6 Satz 1 UmwRG in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29.05.2017 hat eine Person oder Vereinigung i.S.d. § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage gegen eine Entscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassung dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben. Die (bemerkenswert schlecht gemachte) Neufassung des Gesetzes hat (deshalb) verschiedene Fragen aufgeworfen, die in Literatur und Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet wurden und werden. Die Diskussion um eine dieser Fragen hat das BVerwG mit seinem Urt. v. 29.10.2020 beendet: Die Klagebegründungsfrist des § 6 Satz 1 UmwRG gilt nicht für Normenkontrollanträge gegen Bebauungspläne.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens war ein Änderungsbebauungsplan, mit dem die Voraussetzungen für die Errichtung eines Logistikzentrums auf dem Grundstück des Beigeladenen geschaffen werden sollten. Das OVG Münster hat den Änderungsbebauungsplan mit Urt. v. 22.03.2019 (7 D 39/17.NE) für unwirksam erklärt: Der Antragsteller, der Eigentümer eines gewerblich genutzten Grundstücks im Geltungsbereich des ursprünglichen Bebauungsplans, nicht aber im Geltungsbereich des Änderungsbebauungsplans, und Eigentümer eines Wohngrundstücks nordwestlich des Plangebiets war, sei antragsbefugt. Dies zum einen im Hinblick auf die Frage der Einhaltung der notwendigen Abstände nach dem Abstandserlass NRW 2007 und zum anderen im Hinblick auf einen substantiiert geltend gemachten Abwägungsmangel wegen nicht berücksichtigter Auswirkungen der durch das geplante Hochregallager veränderten Geruchsfahnen, die von dem südlich an das Betriebsgrundstück der Beigeladenen angrenzenden kunststoffverarbeitenden Betrieb ausgingen. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet, denn der Plan sei nicht rechtzeitig ausgefertigt worden.
Das BVerwG hat die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen eingelegten Revisionen zurückgewiesen: Die Rüge, der Normenkontrollantrag habe bereits deshalb als unzulässig abgelehnt werden müssen, weil der Antragsteller innerhalb der Klagebegründungsfrist des § 6 Satz 1 UmwRG nicht zur Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgetragen habe, bleibe erfolglos. § 6 UmwRG gelte nicht für Normenkontrollanträge gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen Bebauungspläne. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes sowie aus Sinn und Zweck des § 6 UmwRG.
Die Vorschrift stelle ausdrücklich auf „Klagen“ ab und bediene sich damit eines gefestigten prozessrechtlichen Begriffs, dessen Inhalt durch die Bezugnahme auf die VwGO bestimmt werde, auf deren Regelungen das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG aufsetze. Bei der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO handle es sich jedoch nicht um eine Klage i.S.d. VwGO. Aufgrund seiner Ausgestaltung nach Gegenstand und Prüfungsmaßstab als objektives Rechtsbeanstandungsverfahren (BVerwG, Beschl. v. 12.03.1982 - 4 N 1/80 - BVerwGE 65, 131, 136 und v. 20.08.1991 - 4 NB 3/91 Rn. 25), die über das zugleich enthaltene Element des subjektiven Rechtsschutzes hinausgehe (BVerwG, Urt. v. 09.04.2008 - 4 CN 1/07 Rn. 13; Beschl. v. 30.07.2014 - 4 BN 1/14 Rn. 12), nehme die Normenkontrolle im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes vielmehr eine Sonderstellung als Antragsverfahren eigener Art ein. Ein hiervon abweichendes Begriffsverständnis, das auch die Normenkontrolle umfasse, folge nicht daraus, dass § 6 Satz 1 UmwRG eine Regelung für „Klagen gegen eine Entscheidung i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1“ treffe. Dem sei entgegen der Auffassung der Revisionsführer nicht zu entnehmen, dass jeglicher Rechtsbehelf gegen die in Bezug genommenen Entscheidungen, wozu nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 4 UmwRG auch Bebauungspläne zählten, erfasst sein sollten. Vielmehr beziehe § 6 Satz 1 UmwRG nur solche Entscheidungen i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG in seinen Anwendungsbereich ein, für die gerade die Klage die statthafte Rechtsform sei. Nichts Abweichendes ergebe sich aus der Feststellung des BVerwG, dass der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 6 UmwRG eine einheitliche und abschließende Regelung für alle Rechtsbehelfe im Geltungsbereich dieses Gesetzes beabsichtigt habe (BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8/17 Rn. 14); diese Aussage beziehe sich nur auf das Verhältnis zu Klagebegründungsfristen in den Fachplanungsgesetzen.
Auch der Regelungszusammenhang und die Systematik des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes sprächen gegen eine Erstreckung des Anwendungsbereichs des § 6 UmwRG auf die Normenkontrolle. Das Gesetz unterscheide streng zwischen Klagen einerseits (vgl. die §§ 2 Abs. 3 Sätze 1 und 2, 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG) und Rechtsbehelfen (etwa die §§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 und 4, 4 Abs. 3, 4 und 5, 5, 8 Abs. 1 und 2 UmwRG) als dem umfassenderen Begriff andererseits. Besonders deutlich werde der Anschluss an die vorgegebene verwaltungsprozessuale Begriffsbildung in § 7 Abs. 2 Satz 2 UmwRG, der die Gestaltungs- oder Leistungsklage dem Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO gegenüberstelle.
Sinn und Zweck des § 6 UmwRG bestätigten diesen Befund. Der Gesetzgeber halte die Einführung einer Klagebegründungsfrist für erforderlich, weil sie zur Straffung der Gerichtsverfahren beitrage. Zugleich werde der Prozessstoff zu einem frühen Zeitpunkt handhabbar gemacht (Beschlussempfehlung und Bericht vom 26.04.2017, BT-Drs. 18/12146, S. 16), womit für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststehe, unter welchen tatsächlichen Entscheidungen eine behördliche Entscheidung angegriffen werde (BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8/17 Rn. 14). Diese Zielsetzung stehe bei der Normenkontrolle in Widerspruch zu deren Ausgestaltung als objektives Rechtsbeanstandungsverfahren. Danach sei das Normenkontrollgericht verpflichtet, auch ohne entsprechende Rüge den angegriffenen Bebauungsplan unter jedem denkbaren Gesichtspunkt auf seine Wirksamkeit hin zu überprüfen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.06.2001 - 4 BN 21/01 Rn. 13 f.); es gebe vor dem Hintergrund des § 86 VwGO kein Verbot, ungefragt auf Fehlersuche zu gehen (BVerwG, Beschl. v. 27.09.2012 - 4 BN 20/12 - ZfBR 2013, 51, 53). Es sei zwar nicht ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber unter Ausnutzung des ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraums auch die Normenkontrolle prozessrechtlichen Restriktionen unterwerfe und den objektiven Prüfungsmaßstab zurücknehme. Ein solcher Eingriff in das System der Normenkontrolle setze jedoch einen eindeutigen gesetzgeberischen Willen voraus, der im Zusammenhang mit § 6 UmwRG nicht zu erkennen sei.
Schließlich sei entgegen der Auffassung der Revisionsführer die Anwendung des § 6 UmwRG auf die Normenkontrolle nicht unionsrechtlich geboten. Der sog. „Äquivalenzgrundsatz“ (z.B. EuGH, Urt. v. 12.02.2015 - C-567/13 Rn. 43 m.w.N.), nach dem die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollten, nicht weniger günstig ausgestaltet sein dürften als für die entsprechenden auf innerstaatliches Recht bezogenen Klagen, sei schon deswegen nicht verletzt, weil er keinesfalls die Einschränkungen prozessualer Befugnisse verlange.
Das Oberverwaltungsgericht habe auch die Anforderungen an die Darlegung der Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht verkannt, insbesondere habe es keinen zu großzügigen Maßstab angelegt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO könne einen Normenkontrollantrag jede natürliche und juristische Person stellen, die geltend mache, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden. Sei ein Bebauungsplan Gegenstand der Normenkontrolle und der Betroffene nicht Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet, so könne die Antragsbefugnis aus dem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange aus § 1 Abs. 7 BauGB folgen (st. Rspr., BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2/98 - BVerwGE 107, 215, 220 ff.). Abwägungserheblich seien dabei aber nur private Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug hätten und schutzbedürftig seien. An letzterem fehle es bei geringwertigen oder mit einem Makel behafteten Interessen sowie bei solchen, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen bestehe oder solchen, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar gewesen seien (st. Rspr., BVerwG, Urt. v. 29.06.2015 - 4 CN 5/14 Rn. 14 m.w.N.). Darlegungspflichtig sei der Antragsteller. Er müsse hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die nach diesen Maßstäben die Verletzung in eigenen Rechten als möglich erscheinen ließen. Die bloße verbale Behauptung einer theoretischen Rechtsverletzung genüge nicht zur Geltendmachung einer Rechtsverletzung i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn diese Behauptung nur vorgeschoben erscheine, das tatsächliche Vorliegen einer Rechtsverletzung aber offensichtlich ausscheide (BVerwG, Beschl. v. 17.12.2012 - 4 BN 19/12 - BauR 2013, 753, 754). Das Normenkontrollgericht sei nicht befugt, für die Entscheidung über die Antragsbefugnis den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären. Es sei allerdings verpflichtet, Tatsachenvortrag auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit hin zu prüfen (st. Rspr., BVerwG, Beschl. v. 12.01.2015 - 4 BN 19/14 Rn. 13 und Beschl. v. 12.12.2018 - 4 BN 22/18 Rn. 11).
Danach könne allein aus der Unterschreitung des nach dem Abstandserlass NRW 2007 maßgeblichen Abstands die Antragsbefugnis nicht hergeleitet werden. Denn hierbei handle es sich nicht um einen städtebaulichen Belang, der im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigten gewesen wäre. Solche Belange zu benennen, sei ausschließlich Sache des Bundesgesetzgebers (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18, Art. 72 Abs. 1 GG). Der Vortrag des Antragstellers, es sei nicht hinreichend untersucht worden, welche Auswirkungen die nach dem Änderungsbebauungsplan zulässigen baulichen Anlagen auf die Immissionen hätten, die von dem benachbarten kunststoffverarbeiteten Betrieb ausgingen und auf sein Wohngrundstück einwirkten, das in Hauptwindrichtung liege, genüge aber, um die Antragsbefugnis zu bejahen. Das habe das Oberverwaltungsgericht richtig gesehen.
Die Ausführungen zur Begründetheit des Normenkontrollantrags wegen fehlerhafter Bekanntmachung des Änderungsbebauungsplans seien bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die Revisionsführer hätten insoweit auch keine Rügen erhoben. Das Oberverwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass ein Bebauungsplan vor seiner Bekanntmachung, d.h. vor dem Bekanntmachungsakt, ausgefertigt werden müsse (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.05.1996 - 4 B 60/96 Rn. 4 und Beschl. v. 27.01.1999 - 4 B 129/98 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr 94). Die Anforderungen an den Bekanntmachungsakt richteten sich ebenso wie die an die Ausfertigung nach dem nicht revisiblen Landesrecht (BVerwG, Beschl. v. 18.07.2003 - 4 BN 37/03 Rn. 12).


C.
Kontext der Entscheidung
§ 6 UmwRG wurde durch Art. 1 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29.05.2017 (BGBl I, 1298) eingeführt; die Vorschrift ist am 02.06.2017 in Kraft getreten. Durch § 6 UmwRG (2017) wurde die zuvor geltende Regelung in § 4a Abs. 1 UmwRG vom 21.01.2013 (BGBl I 2013, 95) ersetzt. § 4a Abs. 1 Satz 1 UmwRG (2013) enthielt eine (nur) sechswöchige Klagebegründungsfrist bei Klagen gegen Entscheidungen i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG (2013) und verwies in vollem Umfang auf § 87b Abs. 3 VwGO. Gemäß § 4a Abs. 1 Satz 3 UmwRG (2013) konnte die Klagebegründungsfrist durch den Vorsitzenden oder den Berichterstatter auf Antrag verlängert werden. § 6 UmwRG (2017) hat Anwendungsbereich des § 6 UmwRG (2017) auf den ebenfalls erweiterten Katalog der Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG (2017) erstreckt. Außerdem verweist § 6 Satz 3 UmwRG nur noch auf § 87b Abs. 3 Sätze 2 und 3 VwGO. Dagegen sind Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf der Klagebegründungsfrist vorgebracht werden, gemäß § 6 Satz 2 UmwRG, nur noch zuzulassen, wenn die Voraussetzungen nach § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfüllt sind; die gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 UmwRG (2013) erforderliche Ermessensentscheidung des Gerichts ist also entfallen.
Aus den Gesetzgebungsmaterialien zu § 6 UmwRG ergibt sich, dass die Gesetzesänderung der Verfahrensbeschleunigung und der Straffung des Gerichtsverfahrens dienen sollte. Dort heißt es, dass durch die Klagebegründungsfrist der Prozessstoff zu einem frühen Zeitpunkt handhabbar gehalten werde, was auch der Entlastung der Gerichte diene; zugleich erfahre der Vorhabenträger bereits zu einem frühen Zeitpunkt ein gewisses Maß an Rechtssicherheit über die zu erwartenden Einwände. In seinem Urt. v. 27.11.2018 hat das BVerwG diese gesetzgeberische Intention ausdrücklich aufgegriffen und dieses – insoweit also strenge – Verständnis des § 6 UmwRG bestätigt: Der Zweck des § 6 UmwRG bestehe darin, zur Straffung des Gerichtsverfahrens beizutragen, indem der Prozessstoff zu einem früheren Zeitpunkt handhabbar gehalten werde. Schon innerhalb der Begründungsfrist, die zum Ausgleich der strengeren Folgen einer Versäumung von sechs auf zehn Wochen verlängert worden sei, habe der Kläger grundsätzlich den Prozessstoff festzulegen. Damit solle für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststehen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen werde, was allerdings späteren lediglich vertiefenden Tatsachenvortrag nicht ausschließe. Beweismittel für einen späteren förmlichen Beweisantrag seien ebenfalls innerhalb der Klagebegründungsfrist anzugeben. Insgesamt solle nach dem Wegfall der aus dem Verwaltungsverfahren in den Prozess hineinwirkenden materiellen Präklusion verhindert werden, dass in einem späten Stadium des gerichtlichen Verfahrens neuer Tatsachenvortrag erfolge, auf den die übrigen Beteiligten und das Gericht nicht mehr angemessen reagieren könnten. Weder über die Klagebegründungsfrist noch über die Möglichkeit der Zurückweisung verspäteten Vortrags müsse belehrt werden (BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8/17 Rn. 14, 15; ebenso u a. OVG Münster Beschl. v. 18.02.2020 - 11 B 13/20 Rn. 17 bis 28). Ebenfalls unter Hinweis auf die Gesetzgebungsmaterialien hat das BVerwG festgestellt, dass der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 6 UmwRG „eine einheitliche und abschließende Regelung für alle Rechtsbehelfe im Geltungsbereich dieses Gesetzes“ beabsichtigte (BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8/17 Rn. 14).
§ 6 UmwRG hat zu verschiedenen Streitfragen geführt, die u.a. von Marquard (NVwZ 2019, 1162 ff.) zusammengefasst wurden. Eine dieser Fragen war, ob die Klagebegründungsfrist gemäß § 6 Satz 1 UmwRG auch für Normenkontrollanträge gegen Bebauungspläne gemäß § 47 VwGO gilt. Die Literatur hat dies (wohl) überwiegend bejaht (vgl. die Nachweise bei OVG Münster, Urt. v. 29.01.2020 - D 80/17.NE Rn. 46); die Obergerichte haben sich unterschiedlich geäußert (verneinend OVG Münster, Urt. v. 29.01.2020 - 7 D 80/17.NE Rn. 47 ff. und Urt. v. 28.10.2020 - 10 D 43/17.NE Rn. 132 ff.; bejahend OVG Lüneburg, Urt. v. 27.11.2019 - 1 KN 33/18 Rn. 34 ff. und wohl auch Urt. v. 15.11.2018 - 1 KN 29/17 Rn. 22; offengelassen bei OVG Koblenz, Urt. v. 10.06.2020 - 8 C 11403/19 Rn. 30). Die klärende Entscheidung des BVerwG wurde deshalb mit Spannung erwartet.


D.
Auswirkungen für die Praxis
I. Leipzig locuta, causa finita. § 6 Satz 1 UmwRG gilt nicht für Normenkontrollverfahren (gegen Bebauungspläne). Zu dieser Frage besteht nunmehr also Rechtssicherheit. Die obergerichtliche Rechtsprechung hat sich der Auffassung des BVerwG bereits angeschlossen (VGH München, Urt. v. 16.02.2021 - 15 N 19.923 Rn. 20). Dies allerdings auf Kosten der Rechtsicherheit von Bebauungsplänen und auf der Grundlage von Bebauungsplänen geplanter Vorhaben. Dabei wird nicht übersehen, dass prozessuale Präklusionsvorschriften das Problem der Rechtssicherheit von Bebauungsplänen nur eingeschränkt lösen können. Bebauungspläne werden gemäß § 10 Abs. 1 BauGB als Satzungen und damit als Rechtsnormen beschlossen, und es gilt der (allerdings nicht unbestrittene) Grundsatz, dass Rechtsnormen, die gegen höherrangiges Recht verstoßen, ex tunc und eo ipso unwirksam (nichtig) sind (vgl. Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, Kommentar, 16. Aufl. 2020, Art. 20 Rn. 46 m.w.N.). Neben Vorschriften über die Unbeachtlichkeit und das Unbeachtlichwerden von Fehlern bei der Aufstellung von Bebauungsplänen, wie sie in den §§ 214, 215 BauGB enthalten sind, können aber auch prozessuale Präklusionsvorschriften ihren Beitrag zur Rechtssicherheit auch von Bebauungsplänen leisten. Die vom Gesetzgeber beim Erlass des § 6 UmwRG betonten Zwecke dieser Vorschrift (vgl.o. unter „C.“) bestätigen dies.
(Auch) nach Auffassung des Verfassers ergibt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien zu § 6 UmwRG, dass der Gesetzgeber die Geltung der Vorschrift auch für Normenkontrollverfahren anordnen wollte (Kuchler, jurisPR-UmwR 5/2020 Anm. 1 C. II. 1.). Das BVerwG ist demgegenüber der Auffassung, der dafür erforderliche eindeutige gesetzgeberische Wille sei nicht zu erkennen. Die weitere Entwicklung wird zeigen, ob der Gesetzgeber dieses Ziel wirklich verfolgt, und ob er es durch eine – erneute und dann hoffentlich eindeutige – Änderung des § 6 UmwRG umsetzt. Dass er dies unter Ausnutzung des ihm zustehenden Gestaltungspielraums trotz der (bisherigen) Ausgestaltung der Normenkontrolle (auch) als objektives Rechtsbeanstandungsverfahrens bedarf, hat das BVerwG in seinem Urt. v. 29.10.2020 ausdrücklich bestätigt (vgl. Rn. 14; ebenso OVG Münster, Urt. v. 28.10.2020 - 10 D 43/17.NE Rn. 149). Dies liegt auch in der Konsequenz des Beschlusses vom 22.07.2013, in dem das BVerwG die nachträglich in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aufgenommene Antragsfrist (von zunächst zwei und dann einem Jahr) als verfassungsgemäß angesehen und festgestellt hat, dass der Gesetzgeber trotz des mit der Normenkontrolle ursprünglich (ausweislich der Gesetzgebungsunterlagen bei Einführung des § 47 VwGO) verfolgten Zwecks, die Verfahrensökonomie und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern, aus Gründen der Rechtssicherheit und der (gebotenen) Verfahrensbeschleunigung auch Antragsfristen regeln darf (BVerwG, Beschl. v. 22.07.2013 - 7 BN 1/13 Rn. 12, 13; a.A., W.-R.-Schenke/R.P.Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 84).
II. Bereits in seinem Beschl. v. 08.04.2003 und erneut in seinem Beschl. v. 22.07.2013 hat das BVerwG darauf hingewiesen, dass von der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO das Recht und die Pflicht jedes Gerichts unberührt bleiben, Bebauungspläne inzident auf ihre Wirksamkeit zu prüfen, wenn die Frage der Wirksamkeit des Bebauungsplans im konkreten Fall entscheidungserheblich ist (BVerwG, Beschl. v. 08.04.2003 - 4 B 23/03 Rn. 4; Beschl. v. 22.07.2013 - 7 BN 1/13 Rn. 11, 13). Gilt § 6 UmwRG für solche (vor allem: Anfechtungs- und Verpflichtungs-)Klagen und erstreckt sich die innerprozessuale Präklusion dann auch auf die Tatsachen und Beweismittel, die für die inzidente Beurteilung der Wirksamkeit oder Unwirksamkeit des Bebauungsplans maßgeblich sind? Nach hier vertretener Auffassung ja. Dagegen spricht keiner der vom BVerwG in seinem Urt. v. 29.10.2020 gegen eine Anwendung des § 6 UmwRG im Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne angeführten Gründe. Dies gilt zum einen im Hinblick auf den Wortlaut des Gesetzes, denn es geht um die inzidente Prüfung eines Bebauungsplans im Rahmen einer in § 6 Satz 1 UmwRG ausdrücklich angesprochenen Klage. Und es handelt sich bei einer solchen Klage zum anderen um einen Rechtsbehelf, der, wie aus den §§ 42 Abs. 2 und 113 Abs. 1 und Abs. 5 VwGO folgt, ausschließlich der Durchsetzung subjektiver Rechte des Klägers dient (BVerwG, Beschl. v. 04.11.2005 - 1 B 58/05 Rn. 4 unter Hinweis auf die Rechtsprechung auch des BVerfG), anders als das Normenkontrollverfahren. Auch der mit § 6 UmwRG verfolgte Zweck der Verfahrensbeschleunigung beansprucht bei solchen Klagen deshalb uneingeschränkt Geltung.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Das BVerwG hat in seinem Urt. v. 29.10.2020 auch seine Rechtsprechung zur Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nochmals zusammengefasst. Es hat dabei allerdings auch einen (neuen) Akzent gesetzt, auf den besonders hinzuweisen ist.
Seit der grundlegenden Entscheidung des BVerwG vom 24.09.1998 ist anerkannt, dass die Antragsbefugnis auch aus dem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung der (eigenen) Belange gemäß § 1 Abs. 7 BauGB folgen kann (BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2/98 Rn. 8, 15 ff.). Diese Belange müssen aber schutzwürdig sein; daran fehlt es bei geringwertigen oder bei mit einem Makel behafteten Interessen und bei solchen, die für die Gemeinde bei Aufstellung des Bebauungsplans nicht erkennbar waren. Außerdem müssen diese Belange in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 4 BN 12/17 Rn. 7 m.w.N.). Den Antragsteller trifft eine entsprechende Darlegungspflicht. Er muss hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die nach diesen Maßstäben die Verletzung in eigenen Rechten als möglich erscheinen lassen. Die bloße verbale Behauptung einer Rechtsverletzung genügt nicht, wenn diese Behauptung nur vorgeschoben erscheint, das tatsächliche Vorliegen einer Rechtsverletzung aber offensichtlich ausscheidet. Für die Entscheidung über die Antragsbefugnis ist das Normenkontrollgericht zwar nicht befugt, den Sachverhalt von Amts wegen weiter aufzuklären; es ist allerdings verpflichtet, den Tatsachenvortrag des Antragstellers auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit zu prüfen. (BVerwG, Beschl. v. 12.01.2015 - 4 BN 19/14 Rn. 13 und Beschl. v. 12.12.2018 - BN 22/18 Rn. 11). Ein Antragsteller kann sich – mit anderen Worten – nicht in seine Antragsbefugnis „hineinlügen“. Gerade weil ein zulässiger Normenkontrollantrag, wie das BVerwG in seinem Urt. v. 29.10.2020 erneut betont hat, das Recht und die Pflicht des Normenkontrollgerichts begründet, den streitgegenständlichen Bebauungsplan in vollem Umfang auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen, ist diese jedenfalls insoweit eher strenge Rechtsprechung zur Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags ein wichtiges Korrektiv bzw. eine wichtige Beschränkung der Normenkontrolle, die anderenfalls einer Popularklage gleichkäme.
Der (neue) Akzent, den das BVerwG in seinem Urt. v. 29.10.2020 gesetzt hat, besteht darin, dass die den Antragsteller treffende Darlegungslast auch die (richtige) „Zuordnung“ der von ihm vorgetragenen Tatsachen umfasst. In dem vom BVerwG entschiedenen Fall hatte der Antragsteller seine Antragsbefugnis auch auf die deutliche Unterschreitung des nach dem sog. „Abstandserlass NRW 2007“ (v. 06.06.2007, Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen Nr. 29 vom 12.10.2007, S. 659 ff.) maßgeblichen Abstands zwischen seinem Wohngrundstück und dem durch den Bebauungsplan ermöglichten Industriebetrieb berufen. Obwohl damit – in der Sache – ersichtlich die Gefahr von erheblichen Beeinträchtigungen des Grundstücks des Antragstellers durch Immissionen geltend gemacht wurde oder zumindest geltend gemacht werden sollte, hat das BVerwG diesem Vortrag die Eignung zur Begründung der Antragsbefugnis mit der Begründung abgesprochen, dabei handle es sich nicht um einen für die Abwägung allein maßgeblichen städtebaulichen Belang.
Städtebauliche Belange könne nur der Bundesgesetzgeber benennen. Demgegenüber hatte das OVG Münster die Antragsbefugnis des Antragstellers ausdrücklich auch mit dem Argument bejaht, dieser sei „schon im Hinblick auf die Frage der Einhaltung der notwendigen Abstände nach dem Abstandserlass“ antragsbefugt (OVG Münster, Urt. v. 22.03.2019 - 7 D 39/17.NE Rn. 27). Hätte der Antragsteller vorgetragen, dass er durch das geplante Vorhaben erheblichen schädlichen Umwelteinwirkungen ausgesetzt werde, die vom Antragsgegner in der Abwägung nicht ordnungsgemäß berücksichtigt worden seien, und dass dafür auch die Unterschreitung der Mindestabstände des Abstandserlasses NRW 2007 ein Beleg sei, wäre wohl zweifelsfrei ein für die Abwägung erheblicher und damit auch zur Begründung der Antragsbefugnis tauglicher städtebaulicher Belang, u.a. i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 1 (gesunde Wohnverhältnisse) und Nr. 7 e) BauGB (Vermeidung von Emissionen), vorgetragen worden. Dieser Vortrag hätte wohl auch nach Auffassung des BVerwG zur Begründung der Antragsbefugnis ausgereicht; dass der Schutz von Wohngebieten vor schädlichen Umwelteinwirkungen ein abwägungserheblicher städtebaulicher Belang, sogar „von hohem Rang“, ist, ist in der Rechtsprechung des BVerwG seit langem anerkannt (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 01.11.1974 - IV C 38.71 Rn. 30).
Dass die Länder – erst recht nicht durch bloße Erlasse – keine abwägungsbeachtlichen städtebaulichen Belange i.S.d. § 1 Abs. 6 und Abs. 7 BauGB kreieren können, ist aus den vom BVerwG angesprochenen kompetenzrechtlichen Gründen zweifelsfrei richtig. Gleichwohl ist es bemerkenswert, dass das Verdikt der Unbeachtlichkeit gerade den Abstanderlass NRW 2007 getroffen hat. Denn die in der dort als Anlage 1 beigefügten Abstandsliste 2007 „geregelten“ Abstände bestimmter emittierender Anlagen (insbesondere) von Wohngebieten sind ersichtlich kein Selbstzweck. Der Erlass richtet sich vielmehr ausdrücklich an die Stellen, die als Träger öffentlicher Belange die Aufgabe des Immissionsschutzes wahrnehmen, und er ist gerade auch zur Anwendung in Bauleitplanverfahren bestimmt. Der Erlass soll nach seinen einleitenden Ausführungen dazu dienen, den am Planungsverfahren unter dem Gesichtspunkt des Immissionsschutzes beteiligten Trägern öffentlicher Belange eine einheitliche Grundlage für fachliche Stellungnahmen zu Bauleitplänen im Hinblick auf die Abstände zu geben, die – trotz des Standes der Technik entsprechender Maßnahmen zur Emissionsminderung und trotz des bestimmungsgemäßen Betriebs emittierender Anlagen – zur Vermeidung von Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen, zum Beispiel durch Luftverunreinigungen oder Geräuschen, zwischen Industrie- und Gewerbegebieten einerseits und (insbesondere) Wohngebieten andererseits notwendig sind. Bei dem Abstandserlass NRW 2007 handelt es sich also zwar einerseits in der Tat um eine landesrechtliche Regelung; diese dient aber, sogar ausschließlich, der Konkretisierung von städtebaulichen Belangen, die von den Gemeinden bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zu berücksichtigen sind, wie bereits gezeigt wurde sogar als Belange „von hohem Rang“.
Dass das BVerwG der bloßen Berufung auf die Unterschreitung der im Abstandserlass NRW 2007 geregelten Mindestabstände die Eignung zur Begründung bzw. Darlegung der Antragsbefugnis gleichwohl abgesprochen hat, kann man vor diesem Hintergrund sicherlich als strenge oder restriktive Sicht bezeichnen. In der Konsequenz dieser Rechtsprechung liegt es u.a. auch, dass es zur Darlegung und Begründung der Antragsbefugnis ebenfalls nicht ausreichen dürfte, wenn ein Antragsteller nur vorträgt, bei Realisierung des angefochtenen Bebauungsplans würden die Orientierungswerte der DIN 18005 Beiblatt 1 „Schallschutz im Städtebau“ oder die Immissionswerte der Geruchsimmissions-Richtlinie des Länderausschusses für Immissionsschutz (LAI) auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück überschritten. Denn auch bei diesen Regelwerken handelt es sich nicht um Regelwerke des Bundesgesetzgebers, auch diese konkretisieren nur den (abwägungsbeachtlichen städtebaulichen) Belang des Immissionsschutzes.
Antragsteller müssen angesichts dieser Rechtsprechung zur Begründung ihrer Antragsbefugnis gerade auch die städtebauliche Relevanz der von Ihnen geltend gemachten eigenen Belange darlegen und dürfen sich nicht darauf beschränken, nur einen Verstoß gegen landesrechtliche Vorschriften oder gar nur gegen Regelwerke aus der Feder demokratisch (überhaupt) nicht legitimierter Verfasser geltend zu machen, auch wenn diese städtebauliche und damit abwägungsbeachtliche Belange konkretisieren. Anderenfalls laufen sie Gefahr, dass ihr Normenkontrollantrag (wohl unerwartet) an dieser – insoweit formalen – Hürde scheitert.




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