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Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 25.06.2020 - 4 C 3/19
Autor:Claudia Schoppen, RA'in
Erscheinungsdatum:01.10.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 22 VwVfG, § 10 VwVfG, Art 3 GG, § 9 BImSchG, § 18 BImSchG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 10/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Schoppen, jurisPR-UmwR 10/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Geltung des Prioritätsprinzips im BImSchG-Genehmigungsverfahren



Leitsätze

1. Stehen zwei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen in einer echten Konkurrenzsituation, befinden sich beide (potentiell) sowohl in der Rolle des Störers als auch des Gestörten und stimmt die Art der Störung überein, ist es regelmäßig sachgerecht und damit rechtlich geboten, die Frage des Vorrangs nach dem Prioritätsprinzip zu beantworten.
2. Das Prioritätsprinzip gilt auch im Verhältnis von immissionsschutzrechtlichem Vorbescheid und Genehmigung.



A.
Problemstellung
Das umweltrechtliche Prioritätsprinzip hat in Genehmigungsverfahren von Windenergieanlagen zunehmend Bedeutung erfahren. Denn welcher von zwei miteinander konkurrierenden Anlagen der Vorrang zukommt, ist von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung. Die Turbulenzintensität einer Windenergieanlage kann Betriebseinschränkungen der Windenergieanlagen in Form von Abschaltverpflichtungen erforderlich machen, um die Standsicherheit der Anlagen im Einwirkbereich der Turbulenzen zu gewährleisten. Im Fall konkurrierender Anlagen stellt sich dann die Frage, welche der konkurrierenden Anlagen ihren Betrieb einschränken muss und dementsprechend erhebliche Ertragseinbußen zu tragen hat. Regelmäßig wird diese Frage auf der Grundlage des Prioritätsprinzips beantwortet, weshalb der später hinzukommenden Anlage Betriebsbeschränkungen auferlegt werden.
Ist in der Praxis das Prioritätsprinzip als Entscheidungskriterium zur Lösung von Konkurrenzen zweier Windenergieanlagen unstrittig, gilt dies nicht für dessen Anwendung im Einzelnen. So unterscheidet sich die obergerichtliche Rechtsprechung – wenn auch z.T. nur in Nuancen – beispielsweise zur Frage, auf welche Zeitpunktpunkt für die Priorität einer Anlage abzustellen ist.
Das BVerwG hat mit der vorliegenden Entscheidung das Prioritätsprinzip als sachgerecht zur Lösung einer echten Konkurrenzsituation zwischen zwei Anlagen bestätigt und zugleich zwei Fragen zu dessen Anwendung beantwortet: einmal zur Frage, welcher Zeitpunkt im Genehmigungsverfahren der maßgebliche zur Sicherung des Vorrangs einer beantragten Windenergieanlage ist und zum anderen, ob auch ein Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids den Rang sichern kann oder nur der auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Vollgenehmigung.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Kläger wenden sich gegen die teilweise Rücknahme eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids zur Errichtung einer Windenergieanlage (WEA). Die Teilrücknahme hatte zur Folge, dass ihre geplante Anlage hinsichtlich der Turbulenzintensität ihren Vorrang gegenüber einer benachbarten WEA zu verlieren drohte.
Die Kläger hatten bereits im Jahr 2010 einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zur Errichtung einer WEA beantragt, den die Beklagte am 17.07.2013 erteilte.
Etwa 200 m vom Standort der geplanten klägerischen Anlage entfernt hat die Beigeladene ihre WEA errichtet. Sie hatte unmittelbar, jedoch knapp zwei Monate später als die Kläger, eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung beantragt. Beide ergänzten 2013 ihre Anträge, die Beigeladenen wiederum etwas später als die Kläger.
Die Beigeladene erhielt ihre immissionsschutzrechtliche Genehmigung am 21.01.2014. Am selben Tag erteilte die Beklagte auch der Rechtsnachfolgerin der Kläger eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung, allerdings mit Nebenbestimmungen. Unter anderem stand die Genehmigung unter der Bedingung, ein erweitertes Gutachten zur Turbulenzintensität vorzulegen. Weiter enthielt sie einen Auflagenvorbehalt in Bezug auf Betriebseinschränkungen zulasten ihrer WEA. Die Genehmigung der Beigeladenen enthielt dagegen keine Betriebsbeschränkungen aus Turbulenzgründen im Hinblick auf die Anlage der Kläger.
Die klägerische Genehmigung enthielt außerdem die übliche Bestimmung, dass die Genehmigung erlischt, wenn nicht innerhalb von drei Jahren nach deren Bestandskraft mit dem Betrieb der genehmigten Anlagen begonnen worden ist. Mit Blick auf diese Befristung stellte die Beklagte mit förmlichem Bescheid später fest, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung wegen nicht rechtzeitiger Inbetriebnahme der WEA erloschen sei. Die Rechtsnachfolgerin der Kläger hatte auf eine Errichtung der WEA verzichtet, weil sie die Nebenbestimmungen der Genehmigung gerichtlich in einem Parallelverfahren (BVerwG, Urt. v. 25.06.2020 - 4 C 4/19) angefochten hatte. Der Feststellungsbescheid betreffend das Erlöschen der Genehmigung war Gegenstand eines weiteren Klageverfahrens.
Ferner nahm die Beklagte ebenfalls am 21.01.2014 den den Klägern erteilten Vorbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit insoweit zurück, als er die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit hinsichtlich der Turbulenzintensität der geplanten Anlage feststellte. Nach Auffassung der Beklagten war der Vorbescheid rechtswidrig, soweit er über die Zulässigkeit der klägerischen WEA im Hinblick auf die Turbulenzintensität entschieden hatte, ohne die WEA der Beigeladenen zu berücksichtigen.
Gegen die Teilrücknahme des immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids haben die Kläger Anfechtungsklage erhoben. Das zuständige VG Minden hatte der Klage stattgegeben und den Teilrücknahmebescheid aufgehoben (VG Minden, Urt. v. 27.07.2016 - 11 K 544/14). Die dagegen gerichteten Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen hat das OVG Münster zurückgewiesen (OVG Münster, Urt. v. 18.09.2018 - 8 A 1886/16).
Die von der Beigeladenen eingelegte Revision hat das BVerwG zurückgewiesen und das Urteil des OVG Münster bestätigt.
Der Vorbescheid sei, so das BVerwG, im Hinblick auf die Feststellungen zur Turbulenzintensität rechtmäßig ergangen. Die teilweise Rücknahme des Vorbescheids war deshalb rechtswidrig. Zutreffend sei der WEA der Kläger auf der Grundlage des Prioritätsprinzips der Vorrang eingeräumt worden. Das Prioritätsprinzip gelte auch im Verhältnis von immissionsschutzrechtlichem Vorbescheid und Genehmigung.
Da das Immissionsschutzrecht selbst keine Regelung darüber enthalte, welcher genehmigungspflichtigen Anlage Vorrang vor einer gleichartigen genehmigungspflichtigen Anlage einzuräumen ist, sei es, wenn die Anlagen in einer echten Konkurrenzsituation zueinanderstehen, sachgerecht und rechtlich geboten, die Frage des Vorrangs nach dem Prioritätsprinzip zu beantworten. Zur Begründung weist das BVerwG auf verfahrensrechtliche Ordnungsprinzipien hin, die Antragsteller gerne lesen werden: Die Immissionsschutzbehörde muss auf einen Antrag hin tätig werden (§ 22 Satz 2 Nr. 1 VwVfG). Sie hat jedes Verwaltungsverfahren zügig durchzuführen (§ 10 Satz 2 VwVfG). Die Genehmigungsbehörde darf gleichliegende Verfahren nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandeln (Art. 3 Abs. 1 GG), so dass sie einen früher eingegangenen Antrag grundsätzlich auch früher zu bearbeiten hat (BVerwG, Urt. v. 15.05.2019 - 7 C 27/17). Von diesem Ordnungsprinzip dürfe die Behörde nur mit hinreichendem Grund abweichen. Fehlten solche Gründe, gebühre dem früheren Vorhaben der Vorrang.
Das BVerwG stellt klar, dass das Prioritätsprinzip auch im Verhältnis von immissionsschutzrechtlichem Vorbescheid und Genehmigung gilt. Den im Vorbescheid entschiedenen Genehmigungsvoraussetzungen komme grundsätzlich die gleiche uneingeschränkte Bindungswirkung zu wie einer (Voll-)Genehmigung. Versagte man dem Vorbescheid eine Sicherung des Vorrangs gegenüber einer Genehmigung, verfehlte er seine Funktion, dem Antragsteller Planungssicherheit zu vermitteln. Dieser habe ein berechtigtes Interesse zu erfahren, ob er bei künftigen Investitionsentscheidungen Verluste durch Abschaltverpflichtungen zu befürchten habe.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bestimmung des Vorrangs eines Vorhabens ist nach Auffassung des BVerwG der Zeitpunkt, in dem ein prüffähiger Genehmigungsantrag vorliegt. Prüffähige Unterlagen liegen dann vor, wenn die eingereichten Unterlagen sich „zu allen rechtlich relevanten Aspekten des Vorhabens verhalten und die Behörde in die Lage versetzen, den Antrag unter Berücksichtigung dieser Vorgaben näher zu prüfen". Nicht vollständig seien Unterlagen dann, wenn sie rechtlich relevante Fragen vollständig ausblendeten. Der Senat lehnt es ausdrücklich ab, auf die Vollständigkeit der Unterlagen jeweils in Bezug auf einzelne Genehmigungsvoraussetzungen abzustellen.
Die Unterlagen müssten allerdings nicht schon die Genehmigungsfähigkeit belegen. Es sei nicht erforderlich, dass ein vorzulegendes Gutachten der Prüfung in jeder Hinsicht standhalte und keine weiteren fachlichen Fragen aufwerfe.
Wenn ein Vorbescheid beantragt wird, bedürfe es zudem derjenigen Unterlagen, die eine vorläufige positive Gesamtbeurteilung des Vorhabens ermöglichten.
Im entschiedenen Fall hatten die Kläger früher als die Beigeladene ihren Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids gestellt, unter Vorlage prüffähiger Unterlagen auch zur Turbulenzintensität.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Anwendung des Prioritätsprinzips ist im Umwelt- und Planungsrecht nicht neu, um eine willkürfreie und sachgerechte Entscheidung zwischen konkurrierenden Projekten zu gewährleisten (vgl. z.B. BVerwG, Beschl. v. 05.11.2002 - 9 VR 14/02 zur Konkurrenz von Fachplanung und Bauleitplanung m.w.N.). Bislang war aber noch nicht höchstrichterlich für den Fall konkurrierender immissionsschutzrechtlicher Anlagen entschieden worden, auf welchen Zeitpunkt zur Bestimmung des Vorrangs abzustellen ist. In Betracht kommen unterschiedliche Zeitpunkte: die Antragstellung, der Zeitpunkt, zu dem vollständige und damit prüffähige Antragsunterlagen vorliegen, die Entscheidungsreife des Genehmigungsantrags und die Genehmigung selbst. Mit dem nun ergangenen Urteil bestätigt das BVerwG die überwiegende obergerichtliche Rechtsprechung sowie die Rechtsliteratur, die auf die Einreichung prüffähiger, d.h. vollständiger Antragsunterlagen als zeitlichen Anknüpfungspunkt für die Anwendung des Prioritätsprinzips abstellt (vgl. die zahlreichen Rechtsprechungs- und Literaturhinweise in der besprochenen Entscheidung, Rn. 25 ff.).
Diese Bestätigung war nicht selbstverständlich. Ein im letzten Jahr ergangenes Urteil des BVerwG zur FFH-Verträglichkeitsprüfung (BVerwG, Urt. v. 15.05.2019 - 7 C 27/17) konnte auch vermuten lassen, dass das BVerwG auf die Erteilung der Genehmigung selbst als maßgeblichen Zeitpunkt für die Vorrangsicherung abstellt (so auch erwogen von der Vorinstanz OVG Münster, Urt. v. 18.09.2018 - 8 A 1886/16 Rn. 65 ff.). Das BVerwG antwortet hierauf, dass es vorliegend keine Rolle spiele, ob und mit welchem Maßgaben das Prioritätsprinzip zur Lösung anderer Konflikte, etwa bei der Summationsbetrachtung im Habitatschutz oder in anderen Konstellationen, sachgerecht sei. Die Rechtspraxis wird also vorsichtig sein müssen, aus der vorliegenden Entscheidung allgemeine Maßstäbe zur Anwendung des Prioritätsprinzips auch auf andere Konstellationen als der entschiedenen zu ziehen.
Klargestellt ist nun außerdem, dass einem Vorbescheid dieselbe rangsichernde Wirkung zukommen kann wie einer (Voll-)Genehmigung. Diese Frage war streitig. Es wird vertreten, dass einem entscheidungsreifen und zeitlich früher eingereichten Vorbescheidsantrag im Allgemeinen keine „Sperrwirkung“ für die Erteilung einer parallel beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zukomme. Dies wird damit begründet, dass der Vorbescheid nur einen beschränkten Regelungsgehalt habe. Er stelle nur das Vorliegen einzelner Genehmigungsvoraussetzungen verbindlich fest und beinhalte keine Baufreigabe. Nach obergerichtlicher Rechtsprechung soll anderes nur für einen umfassenden Standortvorbescheid mit uneingeschränkt positivem vorläufigen Gesamturteil gelten (OVG Koblenz, Beschl. v. 18.06.2018 - 8 B 10260/18 Rn. 20; weitergehend OVG Weimar, Beschl. 17.07.2012 - 1 EO 35/12, Ls. 2 und Rn. 26; ablehnend gegenüber der rangsichernden Wirkung eines Vorbescheids Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 544 f.). Das BVerwG weist demgegenüber darauf hin, dass einem Vorbescheid, der über eine Genehmigungsvoraussetzung oder über den Standort der Anlage endgültig entscheidet, die gleiche uneingeschränkte Bindungswirkung zukomme wie einer (Voll-)Genehmigung. Ein Vorbescheid sei nicht schwächer als die Genehmigung. Das Fehlen der Baufreigabe lasse die rechtliche Bindung durch den Vorbescheid unberührt.
Für die Praxis wichtig ist die ergänzende Anmerkung des BVerwG, dass ggf. durch Auslegung zu bestimmen ist, ob der Vorbescheid die Entscheidung trifft, den Vorrang einer Anlage an einem bestimmten Standort hinsichtlich eines bestimmten Konflikts zu sichern. Es ist also nicht zwangsläufig so, dass der Vorbescheid den Vorrang einer Anlage sichert, sondern in jedem Einzelfall zu prüfen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die Entscheidung des BVerwG enthält wichtige Klarstellungen für die Praxis, allerdings nur für die Konstellation einer echten Konkurrenzsituation zweier immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen.
Zunächst ist höchstrichterlich bestätigt, dass eine solche Konkurrenzsituation auf der Grundlage des Prioritätsprinzips zu entscheiden ist.
Weiter ist nun höchstrichterlich entschieden, auf welchen Zeitpunkt im Genehmigungsverfahren für die Sicherung des Vorrangs abzustellen ist. Maßgeblich ist der Zeitpunkt, zu dem ein prüffähiger Genehmigungsantrag vorliegt. Antragsteller sind deshalb gut beraten, mit ihrem Antrag vollständige, d.h. prüffähige Antragsunterlagen vorzulegen.
Zuletzt ist höchstrichterlich entschieden, dass auch dem Vorbescheid eine rangsichernde Wirkung zukommen kann. Antragsteller sind also nicht gezwungen, sofort eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zu beantragen. Um im Hinblick auf die rangsichernde Wirkung des Vorbescheids sicherzugehen, dürfte jedoch die Beantragung eines möglichst umfassenden Vorbescheids empfehlenswert sein.


E.
Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung
Die Entscheidung des BVerwG enthält außerdem Ausführungen zur Frage, wann eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung aufgrund Fristablaufs nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erlischt. Diese Frage war in der Entscheidung des BVerwG für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage relevant. Die Beklagte behauptete, der den Klägern erteilte Vorbescheid sei zwischenzeitlich unwirksam geworden. Nach § 9 Abs. 2 BImSchG wird ein Vorbescheid unwirksam, wenn der Antragsteller nicht innerhalb von zwei Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit die Genehmigung beantragt.
Vorliegend hatten die Kläger zwar rechtzeitig die immissionsschutzrechtliche Genehmigung beantragt und auch erhalten. Die Beklage war jedoch der Auffassung, dass diese nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erloschen war, weil die WEA nicht fristgerecht in Betrieb genommen wurde. Nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erlischt eine Genehmigung, wenn innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde gesetzten angemessenen Frist nicht mit der Errichtung oder dem Betrieb der Anlage begonnen wird. Hier hatte die Beklagte für die Inbetriebnahme eine Frist von drei Jahren ab Bestandskraft der Genehmigung gesetzt. Sie war der Auffassung, dass die Genehmigung bestandskräftig sei, weil nur die Genehmigungsinhaberin selbst, nicht aber Dritte die Genehmigung angefochten hatten. Wäre die immissionsschutzrechtliche Genehmigung mangels Inbetriebnahme der WEA erloschen, wäre folgerichtig auch der Vorbescheid nach § 9 Abs. 2 BImSchG unwirksam geworden.
Das BVerwG stellt dazu klar, dass die erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erloschen ist und damit auch nicht der Vorbescheid. Denn die in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung geregelte Drei-Jahres-Frist habe noch nicht begonnen, da die Genehmigung noch nicht bestandskräftig sei. Der Eintritt der Bestandskraft werde bereits durch die Anfechtung des Genehmigungsinhabers gegen ihn belastende Nebenbestimmungen gehindert. Insofern komme es nicht darauf an, dass die Genehmigung drei Jahre und mehr ungenutzt blieb.




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