juris PraxisReporte

Orientierungssatz

Ein Plan leidet an einer beachtlichen Verletzung des Gebots gerechter Abwägung i.S.d. § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB, wenn nicht ermittelt wurde, ob und wann mit dem Bau eines dritten Gleises zu rechnen war.

A.

Problemstellung

Bauleitplanerische Festsetzungen und Fachplanungsvorhaben stehen regelmäßig nicht im Einklang miteinander, was bei der Umsetzung der jeweiligen Vorhaben zu Konflikten führen kann. Dieser Problematik wollte eine Gemeinde vorbeugen und hat vorausschauend in einem Bebauungsplan die Flächen, die voraussichtlich für ein Schienenausbauvorhaben benötigt werden, als freizuhaltende Flächen festgesetzt.

In dem Normenkontrollverfahren über diesen Bebauungsplan musste sich das OVG Münster mit der Frage auseinandersetzen, welche Ermittlungen eine Gemeinde insoweit zur zeitlichen Realisierung des Vorhabens, das sie absichern will, anstellen muss. Im konkreten Fall hat das Gericht insoweit ein Ermittlungsdefizit und infolgedessen einen beachtlichen Abwägungsfehler angenommen.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Das OVG Münster hatte über einen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan zu entscheiden, in dem zur Ermöglichung eines dreigleisigen Ausbaus einer Bahnstrecke Flächen festgesetzt wurden, die von Bebauung freizuhalten waren. Die Festsetzung lautete konkret „Gewerbegebiete/Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung/Flächen für den Gemeinbedarf“. Nachrichtlich wurden für diese Flächen Bahnanlagen dargestellt. Die Flächen verlaufen parallel zur bestehenden Eisenbahnüberführung. Innerhalb der betreffenden Flächen war die Errichtung oberirdischer und unterirdischer Bebauung nicht zulässig. Bereits vorhandene bauliche Anlagen sollten aber Bestandsschutz genießen. Bauliche Maßnahmen zur Bestandserhaltung, -unterhaltung und Nutzungsänderung waren weiterhin zulässig. Diese Festsetzungen betrafen auch Teile des Grundstücks der Antragsgegnerin, die verpachtet sind und als Gymnasium genutzt werden. Begründet hat die Gemeinde diese Festsetzung damit, dass seit Jahren ein drittes Gleis geplant werde. Dieses Gleis erfordere die Verbreiterung der bestehenden Eisenbahnbrücke. Aufgrund der bereits vorhandenen Bestandsbebauung sei ein Ausbau auf der Seite, die die Festsetzungen betrafen, alternativlos.

Im Zuge des Aufstellungsverfahrens hatte die Nahverkehrsgesellschaft mitgeteilt, dass bestimmte Flurstücke für die Errichtung eines Brückenbauwerks zur Aufnahme des angestrebten dritten Gleises benötigt würden. In einem Schreiben eines weiteren Beteiligten wurde ausgeführt, dass das Projekt des dritten Gleises für den Bundesverkehrswegeplan angemeldet, aber nicht in den Referentenentwurf aufgenommen worden sei. Auf absehbare Zeit könne daher nicht belastbar abgeschätzt werden, ob das Projekt realisiert werde.

In der Planbegründung führte die Gemeinde aus, dass auch wenn der Bedarf der Maßnahme bereits durch die zuständigen Träger unzweifelhaft festgestellt wurde, fehle es bis dato an konkreten technischen Details und der Finanzierung des Vorhabens. Somit seien die Voraussetzungen zur Einleitung des Planfeststellungsverfahrens noch nicht gegeben. Hier soll die Bauleitplanung eine zeitliche Brücke zum Fachplanungsrecht schaffen.

Das Gericht hat dem Normenkontrollantrag stattgegeben und den Bebauungsplan insgesamt für unwirksam erklärt, da der Bebauungsplan bezogen auf die Festsetzungen der freizuhaltenden Flächen an einem beachtlichen Abwägungsfehler leide. Konkret liege ein beachtliches Ermittlungsdefizit i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB vor. Die Antragsgegnerin habe die Frage, ob und wann mit dem Bau eines dritten Gleises zu rechnen gewesen sei, nicht hinreichend ermittelt. Je geringer die Wahrscheinlichkeit eines solchen Gleisausbaus prognostisch zu veranschlagen gewesen sei und je ungewisser die zeitliche Perspektive eines solchen Erweiterungsvorhabens hätte erscheinen müssen, umso höher wären die Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs in das private Grundeigentum gewesen. Die Gemeinde habe den für den Bau des dritten Gleises voraussichtlich benötigten Zeitraum nicht ausreichend ermittelt. Ausweislich der dokumentierten Erkenntnisse sei der Gemeinde eine konkrete zeitliche Perspektive für die Fertigstellung des dritten Gleises nicht bekannt gewesen.

Auch das Investitionsgesetz Kohleregion (InvKG) zeige keine konkrete zeitliche Perspektive eines dreigleisigen Ausbaus des maßgeblichen Streckenabschnittes auf. Der dreigleisige Ausbau der Strecke werde zwar in Nr. 24 des 2. Abschnitts der Anlage 4 zum InvKG als Projektziel genannt. Daraus folge aber kein konkreter Umsetzungszeitpunkt. Der letztmögliche Fertigstellungstermin von Investitionsvorhaben im Sinne des InvKG sei der 31.12.2040. Ferner ergebe sich auch dem Bundesverkehrswegeplan 2030 nicht, wann mit dem Gleisausbau zu rechnen sei. Der dreigleisige Ausbau der betroffenen Strecke werde vielmehr lediglich in der Liste der „Vorhaben des Potentiellen Bedarfs, die in den VB aufsteigen können“ unter der laufenden Nummer 29 mit dem Planungsstand „teilw. VP“ (= teilweise Vorplanung) aufgeführt.

C.

Kontext der Entscheidung

Im Bebauungsplan können nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB aus städtebaulichen Gründen die Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, und ihre Nutzung festgesetzt werden. Erfasst werden alle Fälle, in denen aus sonstigen städtebaulichen Gründen die Bebauung einer Fläche verhindert werden soll (Mitschang/Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 16. Aufl. 2025, § 9 Rn. 56). Eine wirksame städtebauliche Planung setzt voraus, dass hinreichend gewichtige, städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen (BVerwG, Beschl. v. 05.10.2015 - 4 BN 31/15). Die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, also die Festsetzung von Flächen, auf denen bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen, ist eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums (BVerwG, Beschl. v. 17.12.1998 - 4 NB 4/97). Dies zeigen auch die sich aus § 40 BauGB ergebenden Folgen einer solchen Festsetzung, wonach der betroffene Eigentümer unter bestimmten Voraussetzungen sogar einen Übernahmeanspruch hat. Es müssen daher entsprechend gewichtige Gründe zur Rechtfertigung für die Freihaltung der Flächen vorliegen (Mitschang/Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 9 Rn. 56; Söfker/Wienhues in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BGB, Werkstand: 161. Ergänzungslieferung November 2025, § 9 Rn. 96). Insoweit besteht Einvernehmen, dass zum Beispiel für Flächen in der Nachbarschaft von Verkehrsanlagen entsprechende Festsetzungen erfolgen können. Gründe können hierfür entweder sicherheitstechnische Belange oder verkehrsbedingte Immissionen sein, die mit anderen Nutzungen nicht vereinbar sind (Söfker/Wienhues in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 97). An die Begründung für entsprechende Festsetzungen im Außenbereich (§ 35 BauGB) – jedenfalls sofern nicht privilegierte Vorhaben ausgeschlossen werden sollen – dürften insoweit geringere Anforderungen zu stellen sein, als wenn nach den §§ 30, 34 BauGB bislang zulässige Nutzungen eingeschränkt werden sollen (Söfker/Wienhues in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 97).

Das OVG Münster setzt sich näher damit auseinander, wann entsprechende Festsetzungen erfolgen dürfen, wenn die zu sichernde Verkehrsanlage noch nicht geplant ist. Das Gericht sieht im konkreten Fall den Fehler bereits auf der Ebene der Ermittlungen zum zeitlichen Planungshorizont der entsprechenden Verkehrsplanung. In anderen Gerichtsentscheidungen waren demgegenüber die Ermittlungen zwar ausreichend bzw. wurden nicht beanstandet, aber der prognostizierte Realisierungszeitraum für das Verkehrsvorhaben wurde als zu lang eingestuft: Eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB sei nicht erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn deren Verwirklichung innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach Inkrafttreten des Bebauungsplans ausgeschlossen bzw. wenn dies letztlich völlig unbestimmt sei (VGH München, Urt. v. 06.07.2005 - 2 N 02.1114). Insoweit wird auf die Fristen zurückgegriffen, die zur zeitlichen Realisierbarkeit von Vorhaben bei planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen entwickelt wurden (vgl. z.B. VGH München, Urt. v. 17.03.2015 - 15 N 13.972). Auch in der Konstellation, die dem Urteil des OVG Münster zugrunde lag, hätte wohl auch die Möglichkeit bestanden, die Ermittlungen zwar als ausreichend anzusehen, die Festsetzungen aber aufgrund des ungewissen Realisierungszeitraums des Schienenvorhabens als nicht erforderlich einzustufen. In den vom Gericht in Bezug genommenen Dokumenten waren jedenfalls einige in diese Richtung weisende Aussagen enthalten.

Sofern die vorgenannten Voraussetzungen bzw. Grenzen aber eingehalten werden, ist es zulässig über eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB geplante Verkehrsvorhaben zu sichern (vgl. z.B. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 20.11.2008 - 1 KN 160/07 Rn. 44 m.w.N.).

Während im vorliegenden Fall eine Gemeinde ein Verkehrsvorhaben proaktiv mittels bauleitplanerischer Festsetzungen absichern wollte, kommt es in der Praxis oft dazu, dass bauleitplanerische Belange einer Gemeinde und Interessen der Vorhabenträger von Verkehrsinfrastrukturvorhaben kollidieren. In diesen Fällen ist das sog. Rücksichtnahmegebot bzw. der Prioritätsgrundsatz zu beachten: Bei konkurrierenden Planungsideen ist auf diejenige Planung Rücksicht zu nehmen, die den zeitlichen Vorrang genießt (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 27.08.1997 - 11 A 18/96). Ein in Aufstellung befindlicher Bebauungsplan ist daher in der Planung grundsätzlich nur zu berücksichtigen, soweit dieser bereits planerisch konkret verfestigt ist. In der Regel ist dies erst der Fall, wenn der Plan öffentlich ausgelegt ist. Andererseits muss die Fachplanung auch auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten so weit wie möglich Rücksicht nehmen, indem konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise „verbaut“ werden (BVerwG, Urt. v. 15.12.2016 - 4 A 4/15). Sofern im Einzelfall tatsächlich eine Störung einer bereits verfestigten kommunalen Planung bestehen sollte, führt der damit verbundene Eingriff in die Planungshoheit aber dennoch nicht ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit der Fachplanung. Der Belang der Planungshoheit kann vielmehr im Wege der Abwägung mit anderen, für das Vorhaben sprechenden Belangen überwunden werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.09.1997 - 11 VR 20/96).

Enthält ein Bebauungsplan bereits Festsetzungen, die einem Verkehrsvorhaben entgegenstehen, regelt § 38 BauGB das Verhältnis der beiden Planungen zueinander: Die Festsetzungen in Bebauungsplänen sind auf bestimmte Fachplanungsvorhaben nicht verbindlich anzuwenden. Sie müssen aber im Rahmen der Fachplanung „berücksichtigt“ werden. Aber auch hier gilt das vorstehend Gesagte: Selbst bereits bestehende Festsetzungen in einem Bebauungsplan können durch überwiegende Belange überwunden werden.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Um Konflikte zwischen Bauleitplanung bzw. Bauvorhaben i.S.d. § 29 BauGB und Fachplanungsvorhaben, wie z.B. Straßen- und Schienenvorhaben zu vermeiden, ist es immer sinnvoll, das jeweils andere Vorhaben in seinen Planungen zu berücksichtigen. Geschieht dies nicht, entstehen unweigerlich Probleme insbesondere hinsichtlich Lärm-/Erschütterungsimmissionen bzw. Grundinanspruchnahmen. Dies ist sowohl für Anwohner und Gemeinden nicht wünschenswert als auch für die betreffenden Vorhabenträger kein guter Ausgangszustand. Insoweit ist es zu begrüßen, wenn Gemeinden im Rahmen ihrer Selbstverwaltung durch bauleitplanerische Festsetzungen „Verkehrspolitik“ betreiben (BVerwG, Beschl. v. 26.01.2010 - 4 B 43/09) und für künftige Fachplanungen Raum schaffen (BVerwG, Beschl. v. 26.01.2010 - 4 B 43/09; VGH München, Urt. v. 17.03.2015 - 15 N 13.972). Das OVG Münster und auch die bisherige Rechtsprechung zeigen wegen der damit verbundenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie aber die diesbezüglichen Grenzen auf. Es ist daher ratsam, frühzeitig mit den Verkehrsträgern in Kontakt zu treten und die Umsetzungsreife sowie den Planungshorizont der Verkehrsprojekte sorgfältig abzustimmen und zu dokumentieren. Hierbei sollte auf möglichst eindeutige Aussagen geachtet werden. Andernfalls besteht die Gefahr unwirksamer Festsetzungen.